VII SA/Wa 484/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi D. G. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. VII SA/Wa 484/05 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. M. oraz D. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., którą na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził z urzędu nieważność własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...] i stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę urządzeń elektroenergetycznych w [...] z wyłączeniem stacji nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu udzielenie pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki nr [...] stanowiło rażące naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i w tym zakresie należało wyeliminować decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. z obrotu prawnego. Jednakże brak było podstaw do stwierdzenia nieważność w/w decyzji w całości, gdyż objęta tą decyzją inwestycja, ze względu na swój charakter przechodziła przez wiele nieruchomości, a tylko co do działki nr [...] inwestor nie legitymował się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzecznictwa sądowo administracyjnego, stwierdzenie nieważności część decyzji administracyjnej winno nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Typowym przykładem tego rodzaju rozstrzygnięć są decyzje o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowych. Ponadto wskazał, iż stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. w części dotyczącej działki [...]jest tożsame ze stanowiskiem skarżących, jednakże działanie takie wykracza poza zakres niniejszego postępowania, możliwe jest natomiast w prawidłowo prowadzonym postępowaniu odwoławczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...]grudnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły D. G. oraz A. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości lub o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę urządzeń elektroenergetycznych w [...] z wyłączeniem stacji nr [...] w całości, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] w części dotyczącej działki nr [...]położonej w [...], a będącej własnością D. G. i A. M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji, art. 140 i art. 143 Kodeksu cywilnego, art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 4, art. 7, art. 10, art. 28, art. 61 § 2 i 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazały, iż niezrozumiała jest zmiana stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uznając za nieważną swą poprzednią decyzję uchylającą decyzję Wojewody [...] i stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako rażąco naruszającej prawo, wzajemnie sobie zaprzecza, uznając iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] rażąco naruszyła prawo, nie usuwa tej decyzji z obrotu prawnego. Ponadto zdaniem skarżących, jeżeli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] za nieważną w całości, tym bardziej mógł uznać nieważność tej decyzji w części dotyczącej skarżących. Zaś teza zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przekracza to poza zakres niniejszego postępowania wydaje się nietrafiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga D. G. oraz A. M. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, a tylko w takim zakresie dopuszczalna jest ich sądowa kontrola. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym" (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzekający w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na żądanie strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa jako organ nadzoru zarówno wtedy, gdy decyzja dotknięta wadliwością jest ostateczna, jak i wówczas, gdy jest to decyzja nieostateczna. Orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast organ ten nie jest władny orzekać reformacyjnie. Nie może zatem zmienić decyzji ani też uchylając ją orzec od razu co do istoty sprawy. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w całości i stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. i tylko w takim zakresie organ administracji mógł przeprowadzić postępowanie nieważnościowe w sprawie zaistnienia przesłanek mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W przypadku zaistnienia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ miał obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji. Nie mógł natomiast, jak twierdzą skarżące, rozpoznać sprawy ponownie co do istoty, gdyż nie należało to do zakresu prowadzonego postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji ma moc wsteczną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego eliminując skutki prawne wadliwej decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., tak jakby ona w ogóle nie została podjęta, jednocześnie otworzył drogę do ponownego załatwienia sprawy, polegającego, w zależności od przyczyn nieważności, bądź na umorzeniu postępowania, bądź na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując odwołanie A. M. i D. G od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie zobowiązany do rozpatrzenia wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie należy wskazać, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004r., w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., w zakresie działki nr [...] i w tej części stwierdził nieważność w/w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] rozstrzygnięcie to jest zgodne z żądaniem strony wyrażonym w skardze w toczącym się postępowaniu sądowym. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.