VII SA/Wa 488/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi M L na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M L od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dokonanych zmian w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 10 kwietnia 2011r zostało wszczęte na wniosek M L postępowanie administracyjne w sprawie dokonanych zmian w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Wykonane przez organ pierwszej instancji czynności kontrolne wykazały, że współwłaściciele budynku mieszkalnego E i J L zajmujący piętro budynku działając w warunkach samowoli budowlanej wymienili strop drewniany na gęstożebrowy typu Teriva, wykonali trzy lukarny na strychu oraz od strony zachodniej na piętrze wybudowali balkon. Zgodnie z oświadczeniem inwestorów balkon został wykonany w 2002 r., wymiana stropu - w 2003 r., lukarny - w 2006 r. Na wykonanie powyższych robót budowlanych inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym. Inwestorzy przedłożyli dokumentację techniczną sporządzoną przez tech. J B (nr uprawnień budowlanych [...] ), z której wynika, że "(...) powyższe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z wiedzą techniczną i nie stwarzają zagrożenia dla ludzi i mienia." Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone postępowanie. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ powiatowy stosując się do wytycznych organu odwoławczego dołączył do akt sprawy dokumenty archiwalne celem porównania dokumentacji projektowej przedmiotowego budynku z dokumentami złożonymi w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania, a obecnym stanem obiektu. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] , wydanym na podstawie art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów oraz drugiego współwłaściciela budynku M L obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego, oceny wymiany stropu drewnianego na strop typu teriva i oddziaływanie stropu na statykę obiektu. Inwestorzy przedłożyli wymaganą ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr. inż. J H. W związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w ekspertyzie stanu technicznego stropu teriva Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał wszystkim współwłaścicielom budynku usunięcie nieprawidłowości. Decyzja ta została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].10.2012r, nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. Ostatecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] ponownie umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania M L uznał za zasadne umorzenie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego wykonane przez inwestorów roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Roboty budowlane wykonane zostały samowolnie po oddaniu budynku do użytkowania, a w związku z nieposiadaniem przez inwestorów stosownej decyzji uprawniającej do ich wykonania zasadne było przeprowadzenie procedury naprawczej w oparciu o przepisy art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się ocena techniczna w/w robót budowlanych sporządzona przez J B (nr upr. ew. st. [...] i [...]), z której wynika, iż "powyższe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z wiedzą techniczną i nie stwarzają zagrożenia dla ludzi i mienia." Natomiast z ekspertyzy stanu technicznego stropu teriva nad piętrem budynku mieszkalnego sporządzonej przez mgr inż. arch. J H wynika, że "można stwierdzić, iż pod względem konstrukcyjno budowlanym i użytkowym budynek mieszkalny jednorodzinny spełnia warunki bezpieczeństwa użytkowania oraz nośności i wytrzymałości konstrukcji". Organ odwoławczy uwzględniając powyższą dokumentację wskazującą na prawidłowość wykonanych prac podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż nie zachodzi potrzeba kontynuowania postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmian dokonanych w budynku mieszkalnym. Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. wniósł M L domagając się uchylenia w/w decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja jest chybiona, gdyż nie przeprowadzono dogłębnej analizy materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, a przez powierzchowną jego ocenę pominięto istotne fakty świadczące o tym, iż organ pierwszej instancji popełnił proceduralne błędy łamiąc podstawowe zasady Prawa budowlanego. Zarzucił, że organ I instancji nie dokonał porównania wykonanych samowolnie zmian w konstrukcji budynku z dokumentacją inwentaryzacji powykonawczej, którą miał do dyspozycji od kilku lat, co wyjaśniłoby, jakich odstępstw od zatwierdzonego planu inwentaryzacji powykonawczej dopuścił się sprawca samowoli J L. PINB w [...] nie zastosował się do wskazówek organu wyższej instancji i zaniechał porównania dokumentacji projektowej budynku z dokumentami złożonymi w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania, a obecnym stanem budynku tj. po dokonaniu w/w samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego J L samowoli budowlanej dokonał po dacie wykonania inwentaryzacji powykonawczej i oddania budynku do użytkowania co nastąpiło w dniu [...].10.2006 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezspornym jest, że prowadzone postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego w związku z dokonanymi zmianami konstrukcyjnymi w budynku mieszkalnym stanowiącym współwłasność skarżącego i inwestora. Nie jest także kwestionowany charakter robót budowlanych, które inwestor wykonał. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego inwestor zamieszkujący piętro budynku wykonał roboty budowlane polegające na wymianie stropu drewnianego w poziomie poddasza na gęstożebrowy typu Teriva, wykonaniu trzech lukarn na strychu oraz wybudowaniu balkonu na piętrze od strony zachodniej. Organ odwoławczy trafnie ustalił, że wymienione roboty budowlane wykonane zostały po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania. Takie ustalenie znajduje oparcie w zeznaniach W P, który wykonał inwentaryzację powykonawczą budynku mieszkalnego załączoną następnie do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z protokołu przesłuchania świadka W P wynika, że wskazane wyżej roboty budowlane nie były wykonane w dacie wykonania inwentaryzacji budowlanej, tj. w maju 2005 r. Z akt sprawy wynika, że inwestor na wykonane roboty budowlane nie posiadał wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelka działalność, która odpowiada definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i nie jest wymieniona w art. 29 lub 31 ust. 1 może być podjęta jedynie po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Roboty budowlane wykonane przez J L wymagały pozwolenia na budowę, a brak decyzji o pozwoleniu na budowę uzasadniał przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie postępowanie naprawcze zostało przeprowadzone wadliwie i zostało zakończone rozstrzygnięciem, którego nie przewiduje art. 51 Prawa budowlanego. W sprawie winien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z przepisów tych wynika bowiem, że mają one zastosowanie do wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych, które doprowadziły do stworzenia takiej części już istniejącego i wybudowanego zgodnie z prawem obiektu budowlanego, której nie da się rozebrać w ramach stosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak jest właśnie z wybudowanym nowym stropem i lukarnami, których rozbiórka wymagałaby rozebrania także dachu, który został zalegalizowany w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyjaśnić należy, iż budynek mieszkalny w którym inwestor wykonał samowolnie opisane prace budowlane powstał w warunkach samowoli budowlanej w 1993 r. i po wykonaniu inwentaryzacji powykonawczej został zalegalizowany decyzją z dnia z dnia [...] .10.2006 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego stosuje się do wykonanych robót budowlanych, jak wynika z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odpowiednio, co znaczy, że uwzględniając, iż stosowanie tych przepisów dotyczy wykonanych robót budowlanych, niektóre ich postanowienia należy pominąć, inne stosować po zmodyfikowaniu, a jeszcze inne wprost. Z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że roboty budowlane zostały wykonane. W przypadku wykonanych robót budowlanych nie należy stosować przepisu zezwalającego organowi administracji publicznej na wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego). Przepis ten ma na celu powstrzymanie inwestora przed kontynuacją wykonywania robót budowlanych niezgodnie z prawem, a więc w przypadku robót już wykonanych jest on bezprzedmiotowy. W przypadku wykonanych robót budowlanych, stosując odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego powinny obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz nakładać w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 18.09.2013r, II OSK 993/12, LEX nr 1455420, wyrok NSA z 20.10.2011r, II OSK 1497/10, LEX nr 1151905, wyrok NSA z 26.01.2011r, II OSK 165/10, LEX nr 952971). Wówczas też znajduje zastosowanie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, który według wyraźnego brzmienia art. 51 ust. 7 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie do wykonanych robót budowlanych. Przepis ten zaś zawiera normę regulującą zakończenie legalizacji robót budowlanych. Stwierdzenie, że nałożone obowiązki zostały wykonane przybiera według tego przepisu formę decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Przy czym wykonanie nałożonego obowiązku należy oceniać z uwzględnieniem celu jego nałożenia, którym jest nie uczynienie zadość formalnym wymogom, lecz doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem, gdyby przedłożone dokumenty stanowiły podstawę do ustalenia, iż w tym celu konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania jeszcze innych czynności lub też robót budowlanych, to nie jest wykluczone wydanie następnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Prowadzone postępowanie naprawcze winno się zakończyć w sposób określony w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Kwestia ewentualnego umorzenia postępowania w związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W związku z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji . Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.