VII SA/Wa 490/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku nr [...], II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r. znak: [...], na podstawie art. 123 i art. 141§2 kpa w zw. z art. 35 ust. 6, 7, 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na Starostę [...] karę w wysokości 16 000 zł (szesnaście tysięcy złotych) za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2004r. Znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z przebudową części mieszkania na sklep w [...] przy ul. [...] na działce o Nr ew. [...] i [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony do organu w dniu 5 lipca 2004r., zaś przedmiotowa decyzji została datowana na [...] września 2004r. a wydana w dniu [...]listopada 2004r., ponieważ strony postępowania w tym dniu potwierdziły odbiór decyzji. Zdaniem Wojewody wydanie decyzji jest procesem, który nie kończy się w momencie jej sporządzenia, ale z chwilą ujawnienia adresatowi treści aktu. Organ I instancji do ustawowego 65 dniowego terminu nie wliczył okresu od 15 lipca 2004r. do 12 sierpnia 2004r. kiedy to postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone celem usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym przez wnioskodawczynię. Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem Wojewody [...] termin wydania decyzji o pozwoleniu na budowę minął w dniu 7 października 2004r. a więc Starosta [...]wydając decyzję [...] listopada 2004r. przekroczył o 32 dni ustawowy termin do jej wydania. Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] wniósł Starosta [...]. Uzasadniając zażalenie podniósł, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z zachowaniem terminu. Zdaniem organu termin załatwienia sprawy oblicza się do dnia wydania decyzji a nie doręczenia jej stronom. W przedmiotowej sprawie na prośbę inwestora decyzja nie była do niego wysyłana, ponieważ inwestor chciał ją odebrać osobiście. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. Nr [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 35 ust. 6 i art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane z 1994r. (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wyjaśnił, iż decyzja Starosty [...] datowana jest na dzień [...] września 2004r., jednakże ujawniona stronom została w dniu [...] listopada 2004r., zaś proces wydania decyzji kończy się z chwilą ujawnienia jej treści adresatowi, nie w momencie jej sporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę minął w dniu 7 października 2004r., a wydanie decyzji dnia [...] listopada 2004r. stanowi 32- dniowe przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...]. Zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego z 1994r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna w sprawie pozwolenia na budowę jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia). Skarżący podkreślał różnice między pojęciem "wydanie decyzji" a pojęciem "doręczenie decyzji", które jego zdaniem są błędnie interpretowane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 w/w ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie zgodności z przepisami prawa stwierdził, że postanowienie to narusza prawo. Ustawą z dnia 27 marca 2003r., obowiązującą od dnia 11 lipca 2003r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718) ustawodawca dodał do istniejącego art. 35 Prawa budowlanego z 1994r. ustęp 6, którym to wprowadził sankcję w postaci kary finansowej w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Kara w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki miała na celu zdyscyplinowanie organów architektoniczno – budowlanych, przy czym pozostawanie w zwłoce miało być ze strony organu zawinione. Kolejna nowelizacja ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) doprecyzowała sposób liczenia 65 dniowego okresu przewidzianego dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższa nowelizacja weszła w życie 31 maja 2004r. a więc przed datą wydania postanowienia przez organ I instancji. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. do terminów, o których mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie niespornymi kwestiami jest: data wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ([...] lipca 2004r.) oraz okres, który nie był liczony do terminu załatwienia sprawy, tj. od dnia 15 lipca 2004r. do dnia 12 sierpnia 2004r., kiedy to postępowanie uległo zawieszeniu. Wyjaśnienia wymagają natomiast pojęcia "wydania decyzji" i "doręczenia decyzji", odmiennie interpretowane przez strony w niniejszym postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż "wydanie decyzji" i "doręczenie decyzji" są pojęciami tożsamymi. W zaskarżonym postanowieniu organ uzasadniając swoje stanowisko powołał się na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000r. – sygn. akt: FPS 10/2000 (ONSA 2001/2, poz. 56), w której pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje doręczenie (ogłoszenie) decyzji stronie, a więc decyzja może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz. Z poglądem tym należy się zgodzić. Niewątpliwie decyzja wywołuje skutki prawne z datą jej doręczenia stronie. Jednakże, na co nie zwróciły uwagi organy rozpatrujące sprawę, pogląd ten zapadł na tle art. 83 ustawy z dnia 28 grudnia 1989r. Prawo celne, i jak sam wskazał Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia ta może być przydatna przy ustalaniu treści postanowień tego kodeksu. W ocenie Sądu w obecnym składzie wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji, a co za tym idzie datą wydania przez organ decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do wydania. [tak też Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 października 2002r. – sygn. akt: III RN 149/2001 (OSNP 2003/16, poz. 371)]. Wskazać należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozgranicza oba pojęcia. Zgodnie z art. 107 kpa datą wydania decyzji jest data w niej wskazana. Data wydania decyzji określa również konkretny stan prawny w jakim dana decyzja zapadła, a zatem m.in. właściwość organów, krąg stron postępowania. Gdyby przyjąć, że datę wydania decyzji stanowi data jej doręczenia, to istniałoby ryzyko, iż jedna ze stron, której doręczono decyzję w innym czasie niż pozostałym, mogłaby wnosić o stwierdzenie jej nieważności, ponieważ decyzję wydał organ niewłaściwy w dacie jej doręczenia. Sytuacja taka stałaby w sprzeczności z obowiązującą w polskim prawie zasadą pewności obrotu prawnego. Nie bez znaczenia dla sprawy, a czego organy nie wzięły pod uwagę, jest oświadczenie z dnia 28 stycznia 2005r. złożone przez M. P., w którym adresatka pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w [...] stwierdza, że została poinformowana, że powyższa decyzja została wydana w dniu [...] września 2004r. i to na jej prośbę nie była ona wysyłana za pośrednictwem poczty, zaś sama wnioskodawczyni upoważniła J. G. do odbioru pozwolenia w terminie późniejszym z racji na planowane rozpoczęcie budowy w 2005r. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż decyzja o pozwoleniu na rozbudowę dla M. P. została wydana w dniu [...] września 2004r. a więc z zachowaniem terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego z 1994r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 wcześniej powoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w oparciu o art. 200 powyższej ustawy.