VII SA/Wa 492/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Naczelnej Izby Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych, odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu oraz odmowy przyjęcia do izby lekarskiej I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Naczelnej Izby Lekarskiej na rzecz skarżącego P. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Okręgowa Rada Lekarska [...] Izby Lekarskiej w [...] odmówiła prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisania na listę członków [....] Izby lekarskiej oraz wpisu do rejestru, lekarzowi dentyście P. W. oraz umorzyła postępowanie w sprawie wniosku o uznanie formalnych kwalifikacji zawodowych. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż lek. dentysta P. W. ukończył studia na Akademii Medycznej w [...] i uzyskał dyplom lekarza stomatologa w dniu [...] stycznia 1997 r. W dniu 17 sierpnia 2001 r. uzyskał uprawnienie do wykonywania zawodu -Aprobation ais Zahnarzt. Z uwagi na fakt, iż lek. P. W. jest absolwentem polskiej uczelni i posiada dyplom lekarza dentysty wydany przez polską uczelnię nie ma podstaw do uznania kwalifikacji, uzyskanych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej i z tych względów postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż lek. dentysta P. W. nie legitymuje się dokumentem potwierdzającym odbycie stażu podyplomowego oraz złożenia Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Państwowego, co skutkowało podjęciem uchwały w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty, wpisania na listę członków [...] Izby Lekarskiej oraz do rejestru lekarzy [...] Izby Lekarskiej. Pismem z dnia 1 października 2009 r. P. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej unieważnienie oraz o udzielenie prawa wykonywania zawodu i przyjęcia do [...] Izby Lekarskiej. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisu art. 156 ust. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez złe zastosowanie art. 105 kpa przez umorzenie postępowania w przypadku braku przesłanek do tego. Wskazał, że uzyskał w Niemczech kwalifikacje zawodowe po uzupełnieniu różnic programowych pomiędzy programem studiów, które ukończył w Polsce a programem obowiązującym w Niemczech. Skarżący twierdzi, że w związku z tym jego kwalifikacje stały się równoważne z określonymi w pkt. 5.3.2 Załącznika V Dyrektywy. Wskazuje przy tym, że nie mógł uzyskać dokumentu wymienionego w odniesieniu do Niemiec w punkcie 5.3.2 Załącznika V Dyrektywy, ponieważ został zwolniony z egzaminu, którego poświadczeniem jest ten dokument. Należy stwierdzić, że jeżeli jednak uzyskał w Niemczech kwalifikacje zawodowe w rozumieniu przepisów Dyrektywy, powinny być one potwierdzone dokumentem wydanym przez wyznaczony organ niemiecki potwierdzającym pomyślne ukończenie kształcenia zawodowego (nawet jeżeli część tego kształcenia odbyła się w innym kraju i została zaliczona przez niemieckie władze). Jeżeli nie jest to dokument wymieniony w odniesieniu do Niemiec w punkcie 5.3.2 Załącznika V Dyrektywy, powinien to być inny dokument, do którego załączone byłoby zaświadczenie, o którym mowa w art. 23 ust. 6 Dyrektywy. Ponadto w odwołaniu lek. P. W. wskazał, że potwierdzeniem tego, że uzyskał niemiecki dokument potwierdzający kwalifikacje zawodowe, który jest równorzędny z dokumentem wymienionym w pkt. 5.3.2 Załącznika V Dyrektywy, jest zaświadczenie wydane w dniu 28 września 2009 r. przez Federalne Ministerstwo Zdrowia (Bundesministerium fur Gesundheit). Zaświadczenie to zawiera następujące informacje: Wnioskodawca uzyskał wykształcenie lekarsko-dentystyczne w Polsce i w Niemczech. Poziom jego wykształcenia został uznany jako równoważny z wykształceniem lekarza dentysty w Niemczech. Wykształcenie lekarza dentysty w Niemczech odpowiada wszystkim minimalnym wymogom art. 34 Dyrektywy. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały i uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy uchwałę organu I instancji. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż zasady wzajemnego uznawania kwalifikacji do wykonywania zawodów regulowanych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej określa Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. Zgodnie z art. 1 Dyrektywy każde Państwo Członkowskie uznaje, dla celów dostępu do zawodu regulowanego i jego wykonywania, kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych Państwach Członkowskich. W odniesieniu do wskazanych w dyrektywie zawodów, m.in. zawodu lekarza dentysty, zastosowanie ma zasada automatycznego uznawania kwalifikacji na podstawie skoordynowanych, minimalnych wymogów w zakresie wykształcenia. Automatyczne uznawanie kwalifikacji określone jest w przepisach Rozdziału III Tytułu III Dyrektywy. Zgodnie z art. 21 Dyrektywy automatyczne uznawanie kwalifikacji polega na tym, że każde Państwo Członkowskie uznaje dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji zawodowych wyszczególnione w odpowiednim punkcie załącznika V Dyrektywy (w przypadku zawodu lekarza dentysty chodzi o pkt. 5.3.2), spełniające minimalne wymogi w zakresie kształcenia i nadaje tym dokumentom, na potrzeby podejmowania i prowadzenia działalności zawodowej, taką samą moc na swoim terytorium, jak dokumentom potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, które samo wydaje. Wymienione w załącznikach dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji muszą być wydane przez właściwe organy w Państwach Członkowskich. Zgodnie z art. 3 Dyrektywy jako dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji należy rozumieć dyplomy, świadectwa lub inne dokumenty wydane przez organ Państwa Członkowskiego wydany zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego Państwa, potwierdzające pomyślne ukończenie kształcenia zawodowego, odbywanego w przeważającej części na terytorium Wspólnoty. Art. 23 ust. 6 Dyrektywy stanowi ponadto, że w przypadku gdy dana osoba posiada dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji, które nie odpowiadają nazwom przyporządkowanym danemu Państwu Członkowskiemu w odpowiednim punkcie załącznika V, każde Państwo Członkowskie uznaje za wystarczający dowód dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wydawane w tych Państwach Członkowskich, do których załączone będzie zaświadczenie wydane przez właściwe organy, potwierdzające, że ten dokument stanowi dowód pomyślnego ukończenia kształcenia wymaganego dla danego zawodu i że jest traktowany przez Państwo Członkowskie, w którym został wydany, na równi z dokumentami, których tytuły wyszczególniono w odpowiednim punkcie załącznika V. Ww. pkt. 5.3.2. załącznika V Dyrektywy w odniesieniu do Niemiec jako dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji lekarza dentysty występuje "Zeugnis Ober die Zahnarztliche Prufung" (świadectwo egzaminu lekarsko-dentystyczngo). Przepisy Dyrektywy w zakresie automatycznego uznawania kwalifikacji zawodowych lekarzy dentystów zostały wdrożone do polskiego prawa ustawą z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Zgodnie z art. 5 ustawy okręgowa rada lekarska przyznaje prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty obywatelowi państwa członkowskiego posiadającemu dokument potwierdzający formalne kwalifikacje lekarza dentysty, spełniające minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach wspólnotowych, wydany przez inne niż Polska państwo członkowskie, wymieniony w wykazie, o którym mowa w art. 6b, i towarzyszące mu, odpowiednie świadectwo wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 6b. Wykaz, o którym mowa w art. 6b, ogłoszony przez Ministra Zdrowia w drodze obwieszczenia obejmuje te same dokumenty, które są wyszczególnione w pkt. 5.3.2. załącznika V Dyrektywy. Art. 5b ust. 5 ustawy stanowi jednocześnie, że podstawą przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty może być dokument potwierdzający formalne kwalifikacje lekarza dentysty wydany przez inne niż Polska państwo członkowskie, inny niż dokumenty wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 6b, oraz zaświadczenie wydane przez właściwe organy państwa członkowskiego potwierdzające, że posiadany dokument potwierdzający formalne kwalifikacje został uzyskany w wyniku ukończenia kształcenia spełniającego minimalne wymogi określone w przepisach wspólnotowych i jest w tym państwie uznawany za odpowiadający dokumentom potwierdzającym kwalifikacje wymienionym w wykazie, o którym mowa w art. 6b. Jednocześnie art. 5 ustawy określa wymogi uzyskania prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty przez obywatela państwa członkowskiego posiadającego dyplom lekarza dentysty wydany przez polską szkołę wyższą. Taka osoba w celu uzyskania prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty jest ponadto zobowiązana odbyć staż podyplomowy lub uzyskać uznanie stażu podyplomowego odbytego poza granicami Polskiej za równoważny ze stażem podyplomowym odbytym w Polsce oraz złożyć z wynikiem pozytywnym Lekarsko-Dentystyczny Egzamin Państwowy (zgodnie z art. 63a ustawy wymogu złożenia Lekarsko-Dentystyczny Egzamin Państwowy nie stosuje się do osób kończących staż podyplomowy przed dniem 1 października 2004 r.). Staż odbyty w innym państwie członkowskim za równoważny w całości lub w części ze stażem podyplomowym odbytym w Polsce uznaje Minister Zdrowia. Z tą uchwałą nie zgodził się P, W. i pismem z dnia 28 stycznia 2010 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały, zasądzenie kosztów postępowania. W obszernej skardze poparł i rozwinął zarzuty co do postępowania zawarte w odwołaniu z dnia 1 października 2009 r. W szczególności Skarżący podniósł, że [...] Izba Lekarska bez zastrzeżeń co do formy składanego wniosku jak i wymaganych dokumentów przyjęła wniosek Skarżącego. Wnosząc podanie Skarżący miał prawo uważać, że skoro zostało przyjęte jest ono kompletne i nie zawiera braków formalnych uniemożliwiających pozytywne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji Skarżący uważa, że jeśli [...] Izba Lekarska uważała, iż dokumentacja nie jest kompletna winna w oparciu o art. 6a ustawy z dnia 12 marca 2008r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie stosownych dokumentów. Poza tym w ocenie Skarżącego wszystkie wymagane dokumenty zostały złożone. Dalsza część skargi zawiera nie merytoryczne zastrzeżenia co do przebiegu postępowania. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 1 maja 2010 r. zatytułowanym "oświadczenie" Skarżący załączył zaświadczenie na podstawie art. 23 ust 6 Dyrektywy 2005/36/WE. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rację ma Skarżący co do tego, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie dochowały zasad wyżej wymienionych. Zgodnie z art. 6a. ust. 1a. ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty właściwy organ zawiadamia wnioskodawcę o otrzymaniu dokumentów w terminie miesiąca od dnia ich otrzymania. W przypadku stwierdzenia braków formalnych wzywa do ich uzupełnienia. W związku z tym Okręgowa Rada Lekarska [...] Izby Lekarskiej w [...] uznając, że dokumentacja złożona przez Skarżącego nie jest kompletna, bo nie zawiera wszystkich dokumentów niezbędnych do uwzględnienia wniosku winna, w oparciu o wskazany wyżej przepis, wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o precyzyjnie wskazane dokumenty. Brak takiego wezwania mógł powodować u Skarżącego przekonanie, że wniosek zawiera wszystkie dokumenty niezbędne do jego uwzględnienia. Nie do zaakceptowania, z punktu widzenia państwa prawnego, jest taka sytuacja, że organ podejmuje decyzje o nieuwzględnieniu wniosku z powodu jego niekompletności, bez wcześniejszego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dokumentacja złożona przez Skarżącego zawierała szereg dokumentów, które w jego ocenie wystarczały do wykazania niezbędnych kwalifikacji do wykonywania na terenie Polski zawodu lekarza dentysty. Zwłaszcza, że potwierdzały one wykonywanie tego zawodu przez szereg lat, bez żadnych ograniczeń w Niemczech. Dopiero niewywiązanie się Skarżącego z obowiązku uzupełnienia wniosku uprawniało Okręgową Radę Lekarską do merytorycznego rozstrzygania. Oznacza to, że uchwała została podjęta bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i nie uwzględniała wszystkich realiów sprawy. Niezależnie od tego podnieść należy, iż Skarżący wykazał, że wykonywał zawód lekarza dentysty na terenie Niemiec. Od czasu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej sądy administracyjne badają zgodność decyzji administracyjnych nie tylko z prawem krajowym, ale również z prawem wspólnotowym. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią powszechnie obowiązujące źródło prawa dla Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym, od momentu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej obowiązują na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przepisu Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r. Powyższa okoliczność oznacza, że Polska związana jest m.in. zasadą pierwszeństwa, nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym w stosowaniu. Nie jest to pierwszeństwo hierarchiczne ( ze względu na konstytucyjny katalog źródeł prawa), tylko - w stosowaniu, które ma zastosowanie w przypadku gdy prawo krajowe jest sprzeczne z prawem wspólnotowym. Jest to tak zwana zasada supremacji. Ponadto obowiązuje zasada - zakaz stosowania przepisu bardziej dolegliwego, który oznacza, że w przypadku gdy przepis prawa krajowego, czy unijnego jest bardziej dolegliwy, to zastosowanie ma przepis korzystniejszy. W przypadku gdy korzystniejszy jest przepis prawa krajowego niż jego odpowiednik unijny zastosowanie ma przepis prawa krajowego jednak pod warunkiem, że przepis ten nie narusza prawa unijnego. Art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską zawiera tzw. Zasadę efektywności, solidarności, czy też lojalności i stanowi, że państwa Członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonywania zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty. Ułatwiają one Wspólnocie wypełnianie jej zadań. W/w przepis Traktatu zobowiązuje również sądy administracyjne do przestrzegania prawa wspólnotowego, aby cele wspólnoty zostały zrealizowane. Jednym z podstawowych celów zawartych w Traktacie jest określony w art. 12 zakaz dyskryminacji. Przepis ten stanowi, że w zakresie stosowania niniejszego Traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w art. 251, może przyjąć wszelkie przepisy w celu zakazania takiej dyskryminacji. Nadto art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dotyczący swobodnego świadczenia usług w pierwszym zdaniu stanowi, że w ramach poniższych postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty są zakazane w odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w Państwie Wspólnoty innym niż Państwo odbiorcy świadczenia. Oznacza to, że każdy obywatel państwa członkowskiego ma prawo udać się do innego państwa członkowskiego w celu świadczenia usług lub skorzystania z nich, przy czym nie wolno wówczas stosować wobec niego warunków mniej korzystnych, niż obowiązujące w przypadku podobnej działalności prowadzonej w tym kraju. W tej sytuacji należy uznać, że odmowa prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty osobie będącej obywatelem państwa członkowskiego i wykonującej ten zawód na terenie tego państwa jest sprzeczne z w/w zasadami Traktatu. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt c) p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w pkt. 2 wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § i art. 209 p.p.s.a.