VII SA/Wa 493/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 493/05 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005r., znak: [...], w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 5165 – 5166/03 oraz po ponownym rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowego [...] od decyzji Wojewody C. z dnia [...] stycznia 1998 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 1994 r., Nr [...], udzielającej J. Ś. pozwolenia na budowę Hali [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody C. z dnia [...] stycznia 1998 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 1994 r., Nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wskazał, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania oraz biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2004 r., w sprawie 7/IV SA 5165 – 5167/03, który stwierdził, iż "niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 kpa)" należy orzec co do meritum sprawy i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 1994 r. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznał skargę K. W. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zakład wtórnego wytopu aluminium ze złomu [...] powstał "na dziko", a po 10 miesiącach produkcji Wójt Gminy K. udzielił pozwolenia na jego budowę. Decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] października 1994r., nr [...] została wydana podczas kontroli zakładu przez W.I.O.Ś. bardzo pośpiesznie bez opinii sanitarnej, bez jakichkolwiek uzgodnień oraz informacji mieszkańców sąsiadujących. Na skutek nielegalnej budowy, uciążliwego zakładu, który ulokowany jest na pograniczu dwóch dużych wsi K. i R. mieszkańcy są stale zatruwani, a posiadłości ich znacznie straciły na wartości. Ponadto skarżąca podniosła, że Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. udzielił właścicielowi zakładu pozwolenia zintegrowanego dla instalacji o zdolności produkcyjnej powyżej 20 ton na dobę, nie dając szansy mieszkańcom na zgłaszanie swoich uwag i zastrzeżeń w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Takie związanie Sądu w niniejszej sprawie istnieje. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2004r., sygn. akt 7/IV SA 5165 – 5166/03 jest prawomocny. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że: 1. niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa lecz może uzasadnić wznowienie postępowania w sprawie; 2. okoliczności wskazane w art. 145 kpa nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji; 3. nie zachodziły w sprawie okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania, gdyż w sprawie nie można uznać, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego jej rozstrzygnięcia; Nade wszystko Sąd wskazał, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy uchylił się od obowiązku przedstawienia własnej oceny materiału dowodowego i nie poparł swego rozstrzygnięcia właściwym uzasadnieniem. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy był władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa, a więc w ocenie Sądu, mógł albo utrzymać decyzję organu wojewódzkiego w mocy, albo uchylić tę decyzję i odmówić stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Oddziaływanie wyroku sądu administracyjnego na ponowne postępowanie administracyjne nie oznacza, że nabiera ono szczególnego charakteru. Rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu i wskazaniami co dalszego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zacytowania wybranych fragmentów uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2005 r. i orzekł w miejsce pierwotnego rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania, o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął jednak to że Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, iż "postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności." Zdaniem Sądu nadal organ nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114). Tymczasem w okolicznościach sprawy wskazać należy, że organ nie odniósł się w szczególności do wielokrotnie podnoszonego w pismach kierowanych do organów administracji a także w skardze w sprawie 7/IV SA 5165 – 5167/03 twierdzenia, iż hala [...] w K., powstała samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz tego, iż Wójt Gminy K. wydał w dniu [...] października 2005 r. decyzję Nr [...] udzielającą J. Ś. pozwolenia na budowę istniejącej już hali (...), legalizując w ten sposób samowolę budowlaną właściciela po trzynastu miesiącach od wzniesienia obiektu przemysłowego i po dziesięciu miesiącach produkcji zakładu [...]. Organ nie poczynił w motywach decyzji żadnych samodzielnych ustaleń odnośnie wyżej wskazanych okoliczności. Stanowi to istotne uchybienie gdy zważyć, że okoliczność wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji istniejącej już bądź choćby rozpoczętej, stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Rzeczą organu będzie zbadanie z urzędu i w całokształcie okoliczności sprawy, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 kpa. Organ zobowiązany będzie do badania wyżej wymienionych okoliczności rozpatrując cały materiał dowodowy w sprawie i odnosząc się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Organ będzie miał na uwadze, że zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 powołanej ustawy orzeczono jak w pkt II. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.