VII SA/Wa 496/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska,, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. i S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2003 znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII S.A./Wa 496/04 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004r znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. i S. małżonków S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2003r odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2003r uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002r i jednocześnie nakazującą A. i S. małżonków S. przedłożenie w terminie 2 miesięcy określonych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych prowadzonych przy remoncie budynku mieszkalnego usytuowanego pod nr [...] przy ul. [...] w [...] i późniejszego uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, utrzymał w mocy własną decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2003r. Z akt sprawy wynika, iż na wniosek A. i S. S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r, która uchylała decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002r i jednocześnie nakazywała A. i S. małżonków S. przedłożenie: * inwentaryzacji budowlanej zrealizowanych robót wraz z planem zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] * orzeczenia technicznego zawierającego ocenę wykonanych robót budowlanych * projekt dokończenia robót budowlanych wraz z wymaganą zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych prowadzonych przy remoncie budynku mieszkalnego i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż A. i S. małżonków S. przystąpili do wykonywania robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę, w budynku mieszkalnym objętym ścisłą ochroną konserwatorską wpisem do rejestru zabytków pod poz. [...]. Przeprowadzone w dniu [...] marca 2002r przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oględziny, wykazały wykonanie przez inwestorów nowego pokrycia z blachy na ganku budynku, opaski z blachy wokół budynku, obróbek blacharskich pod rynny, opaski z blachy wokół mansardy, zamontowanie nowych rur spustowych i rynien. Stwierdzony zakres robót budowlanych potwierdzony został też protokołem z lustracji obiektu zabytkowego z dnia [...] września 2001 r, przeprowadzonej przez Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2002r wstrzymał prowadzone prace remontowe i decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r, nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, " iż zezwolenia na prace przy zabytku i jego otoczeniu wydane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 21 ust 1 lub art. 27 ust 1 i 3 ustawy o ochronie dóbr kultury ( tekst jednolity Dz.U. z 1999r, nr 98, poz. 1150), nie upoważniają inwestorów do podjęcia działań w zakresie wymienionym w wyżej wymienionych przepisach, bez równoczesnego uzyskania pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając w trybie nadzoru przedmiotową decyzję uznał brak przesłanek z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, " zakres przeprowadzonych robót jak i okoliczność objęcia remontowanego obiektu ścisłą ochroną konserwatorską przesądza o konieczności ubiegania się przed ich rozpoczęciem o decyzję o pozwoleniu na budowę". W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003rznak: [...] na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 157 i 158 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r. Stanowisko powyższe, po ponownym rozpoznaniu sprawy podtrzymał zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez inwestorów decyzją z dnia [...] marca 2004r. Skarżący A. i S. małżonkowie S. wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która nakłada na nich obowiązek dostarczenia dokumentów, bowiem " została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 kpa tj. z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa". Skarżący przyznają, iż wykonali prace opisane w protokole oględzin przez Służby Ochrony Zabytków, przy czym ich zdaniem, były to prace związane z zabezpieczeniem obiektu zabytkowego i bieżącą konserwacją budynku, a zakończone zostały w 2001 r. Powołują się na decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, która zezwalała im na wykonanie powyższych prac twierdząc, iż " budynki zabytkowe wpisane do rejestru zabytków podlegają ochronie na podstawie przepisów odrębnych, które normuje ustawa o ochronie dóbr kultury z dnia 15.02.1962r". Skarżący podnoszą, iż " całe postępowanie w sprawie naszego domu jest prowadzone na użytek sąsiadów, którzy wybudowali dom niezgodnie z prawem bez naszego udziału w procesie administracyjnym przy współudziale urzędników". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, ( Dz.U. nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Korzystając z możliwości, jakie stwarza dla Sądu powyższy przepis, należało skargę uznać za uzasadnioną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy ustalił, iż wykonywanie robót budowlanych prowadzonych przy remoncie budynku mieszkalnego objętego ścisłą ochroną konserwatorską wpisem do rejestru zabytków wymagało uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę. Zgodnie, bowiem z art. 29 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (Dz.U. nr 106, poz. 1126 ze zm ) " pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast". Nie kwestionując konieczności uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę, Sąd stwierdził, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając w trybie nadzoru decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r nie zbadał prawidłowości zastosowania przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z przedmiotowej decyzji wynika obowiązek przedłożenia przez inwestorów inwentaryzacji budowlanej zrealizowanych robót, orzeczenia technicznego zawierającego ocenę wykonanych robót budowlanych i projektu ich dokończenia " w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych prowadzonych przy remoncie budynku mieszkalnego i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie". W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego zastosował niewłaściwy przepis Prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, czym rażąco naruszył przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów powinno odbywać się na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego w drodze postanowienia (dowodowego ), a nie w drodze decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma zupełnie inne przeznaczenie. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana do rozstrzygania sprawy, co do jej istoty, wynika to z brzmienia art. 104 kpa. Natomiast, postanowienie zgodnie z art. 123 § 2 kpa, nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. W świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie ma wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nie jest rozstrzygnięciem sprawy, co do jej istoty, lecz ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego i jest postanowieniem o charakterze dowodowym. Należy zwrócić uwagę, iż w przepisie art. 51 ust, 1 pkt 2 Prawa budowlanego mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Bowiem tego typu dokumenty jak inwentaryzacja budowlana, orzeczenie techniczne czy projekt dokończenia robót są odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego - niezgodnego z prawem i samo przedstawienie tych dokumentów nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, a nie doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku " wykonania określonych czynności" w rozumieniu daty 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku o jedna kondygnację czy zmiany konstrukcji dachu. Wykonanie tego typu obowiązków, może faktycznie spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przy ponownym rozpatrywanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien mieć na uwadze powyższe rozważania. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt "1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy.