VII SA/Wa 496/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. R. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 496/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpoznaniu odwołania P. R. utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2009r. zakazującej prowadzenia ośrodka szkolenia w W. przez przedsiębiorcę P. R. (Ośrodek Szkolenia Kierowców [...]) z siedziba w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Pismem z dnia 18 sierpnia 2007 r. P. R. poinformował Starostę W. "o uzyskaniu wpisu do rejestru działalności regulowanej zgodnie z art. 5 z dn. 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej" - bo od 3 listopada 2003 r. prowadzi w W. przy ul. K. [...] Ośrodek Szkolenia Kierowców i które jest zobowiązany przedstawić w Starostwie Powiatowym w M.". Wraz z pismem z dnia 6 lipca 2009 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] przekazał do Starosty W. dokumentację dotyczącą ubiegania się o prawo jazdy przez A. W. na podstawie zaświadczenia kursu wydanego przez Ośrodek Szkolenia Kierowców [...] o nr [...], który nie posiadał uprawnień prowadzenia szkolenia. Pismem z dnia 9 lipca 2009 r. P. R. wystąpił do Starosty W. "o dokonanie wpisu do rejestru działalności regulowanej zgodnie z art. 5 o swobodzie działalności gospodarczej"; podniósł, że 20 sierpnia 2007 r. już złożył taki wniosek, na który nie otrzymał odpowiedzi - bo nie napisał, iż jest to wniosek o dokonanie wpisu, ale jest to informacja. "W związku z ignorowaniem i zaniedbaniem danego urzędu, wyznaczam 7 dni na dokonanie aktualizacji mojego ośrodka. W przeciwnym wypadku występuję z wnioskiem do prokuratury o opieszałość przedmiotowej sprawy". Wnioskodawca wskazał adres do doręczeń "W. [...] ul. G. [...]". Pismem z dnia 15 lipca 2009 r. Starosta W. zawiadomił P. R. o wszczęciu postępowania w sprawie w sprawie prowadzenia ośrodka szkolenia -1 - kierowców w W. przy ul. K. [...] bez wymaganego wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, prowadzonego przez Starostę W. W dniu 30 lipca 2009 r. P. R. złożył w Wydziale Komunikacji starostwa w. wniosek o wpisanie firmy Ośrodek Szkolenia Kierowców [...] w K. do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, prowadzącej zajęcia w W. przy ul. S. [...] i wniósł stosowną opłatę. Pismem z dnia 31 lipca 2009 r. Instytut Transportu Samochodowego powiadomił starostwo w., że w Centralnej Ewidencji Ośrodków Szkolenia pod nr [...] figuruje Ośrodek Szkolenia Kierowców [...] pod adresem [...] K. ul. W. [...] od dnia 19.12.2003 r. do 20.08.2007r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta W., działający na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1, art. 103 ust. 1, art. 104 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 64 ust. 1 i 2, art. 71 ust. 1 pkt 3 i art. 72 ust. 2 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zakazał prowadzenia ośrodka szkolenia przez przedsiębiorcę P. R. (Ośrodek Szkolenia Kierowców [...]) z siedzibą w K., prowadzącego dotychczas ośrodek pod adresem ul. K. [...] w W. bez uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Decyzję uzasadniono prowadzeniem ośrodka szkolenia po wykreśleniu przez Starostę M. - w W., bez uzyskania wymaganego wpisu. Decyzja wysłana [...] sierpnia 2009 r. na adres [...] W. ul. G. [...] została zwrócona do starostwa w. w dniu [...] sierpnia 2009r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Ponownie wysłana w dniu 1 września 2009 r. na adres [...] K. ul. W. [...] została doręczona w dniu 8 września 2009r. Pismem z 12 sierpnia 2009 r. P. R. wystąpił do starostwa w. o uzasadnienie odmowy wydania zaświadczenia o wpisie do rejestru. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta W., odmówił wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców przedsiębiorcy P. R. działającego pod firmą Ośrodek Szkolenia Kierowców [...] z siedzibą w K., zamierzającego prowadzić ośrodek szkolenia kierowców pod adresem ul. S. [...] w W. Decyzję uzasadniono prowadzeniem ośrodka szkolenia w W. bez uzyskania wymaganego wpisu. -2- W dniu 21 września 2009 r. P. R. złożył w starostwie w. odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Po rozpoznaniu odwołania P. R. organ odwoławczy uznał, że ustawodawca w art. 103 ust. Prawa o ruchu drogowym uznał prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców za działalność o szczególnym znaczeniu, gdyż zakwalifikował ją do działalności regulowanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, która wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. W związku z tym wprowadził także szczególne wymogi dla osób prowadzących taką działalność i zastosował kwalifikowany tryb zgłaszania tej działalności. Na osobę prowadzącą ośrodek szkolenia" kierowców zostały nałożone bardzo ścisłe obowiązki, co wynika z zakresu nauczania obywateli, którzy muszą się zdobyć umiejętność stosowania prawa w ruchu drogowym, z wykorzystaniem odpowiednich predyspozycji psychicznych i fizycznych - wiąże się to bowiem z materią zagrożenia bezpieczeństwa publicznego wynikającego z publicznym wykorzystywaniem maszyn. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że pierwsze pismo z 18 sierpnia 2007 r. nie mogło stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż obok nieskładności semantycznej i gramatycznej, nie odpowiada dyspozycji art 103 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym stawiającego wymóg uzyskiwania w każdym odrębnym rejestrze powiatowym. Taki zaś wniosek musi spełniać wszystkie warunki określone w pozostałych ustępach tego artykułu, a w szczególności musi być złożony w prawem przewidzianej przez Ministra Infrastruktury formie (druku) i zawierać stosowne oświadczenie wraz z wniesieniem stosownej opłaty skarbowej. Jako niezasadne organ uznał zarzuty odnoszące się do tego, że przepisy art. 67 ust 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pozwalają mu prowadzić działalność gospodarczą w przypadku braku reakcji organu rejestrowego, albowiem zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, obowiązkiem podmiotu działającego jest podporządkowanie się przepisom szczególnym, które w tym przypadku są zawarte w omówionym wyżej artykule 103 Prawa o Ruchu drogowym. Oceniając czynności organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał, że zostały one dokonane z właściwą starannością i zgodnie z obowiązującą procedurą. -3- Organ wskazał także, że działając przy takim stanie faktycznym, organ pierwszej instancji był także zobowiązany wykonać dyspozycję art. 72 ust. 2 ustawy o swobodzie dzielności gospodarczej przez nadanie tej decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności. P. R. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. przepisu art. 67 ust. 1 i 2 ustawy - o swobodzie działalności gospodarczej przez nieuwzględnienie skutków prawnych pisma P. R. z dnia 20 sierpnia 2008r. 2. przepisu art. 104 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 104 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie niezgodnego ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia następuje na skutek okoliczności innych niż nieodbycie szkolenia; 3. prawa proceduralnego w art. 7 kpa poprzez zaniechanie ustalenia czy A. W. odbyła szkolenie kierowców. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz P. R. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 20 sierpnia 2007 roku P. R. złożył do Starosty W. pismo wnioskujące o dokonanie wpisu do rejestru działalności regulowanej — ośrodka szkolenia kierowców. Obydwa argumenty, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako uzasadnienie twierdzenia, że pismo to nie mogło spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego, pomijają obowiązki nałożone na organ administracyjny przepisem art. 64 § 2 kpa oraz art. 67 ust. 2 Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nieskładności semantyczne i gramatyczne oraz niekompletność czy niezgodność wniosku z wymaganiami ustalonymi w przepisach prawa powinny skutkować podjęciem przez Starostę W. czynności przewidzianej obydwu tych przepisach, to jest wezwania P. R. do usunięcia braków w terminie 7 dni. Przy braku takiego wezwania, pismo z 20 sierpnia 2007 roku wywarło skutek przewidziany w art. 67 ust 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to jest spowodowało możliwość prowadzenia przez P. R. działalności regulowanej — ośrodka szkolenia kierowców. -4- Zaświadczenie o odbyciu szkolenia dla kandydatów na kierowców wystawione przez P. R. dla A. W. należy zatem oceniać w kontekście przedstawionych powyżej skutków prawnych powyższego zaniechania organu administracji. Wobec milczenia organu administracji P. R. miał podstawę, wywiedzioną z art. 67 ust. 2 Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, sądzić, że jest uprawniony do prowadzanie regulowanej działalności gospodarczej i wystawiania zakwestionowanego zaświadczenia dla A. W. Wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 104 ust. 1 pkt 3, bez ustaleń czy A. W. rzeczywiście odbyła szkolenie, jest nieprawidłowe. W ocenie skarżącego nie zaistniała żadna z okoliczności wskazanych w art. 104 ust. 2 pkt 2 Prawa ruchu drogowym a zatem brak jest podstaw do wydania kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej: P.p.s.a.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem od zarzutów skargi wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 kpa. I tak podkreślenia wymaga, że obowiązkiem każdego organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie jest w pierwszej kolejności zbadanie czy odwołanie to spełnia warunki formalne do jego merytorycznego rozpoznania tj. czy zostało wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony w tym postępowaniu oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu do -5- jego wniesienia. Brak którejkolwiek z wyżej wymienionych przesłanek skutkuje wydaniem stosownego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym w trybie art. 134 lub 138 §1 pkt. 3 kpa; jednocześnie skutkuje to brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania odwołania. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie a jeżeli decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Celem stwierdzenia czy został zachowany wyżej wymieniony termin koniecznym jest ustalenia daty doręczenia decyzji (jej ogłoszenia) stronie, gdyż ta data rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, a także daty wniesienia odwołania. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że SKO w [...] rozpoznając odwołanie P. R. nie zbadało w jakiej dacie została odwołującemu się doręczona decyzja organu I instancji, a w konsekwencji czy jego odwołanie z dnia 20 września 2009r. zostało wniesione w terminie wskazanym wart. 129 §2 kpa. Jak wskazano wyżej dla ustalenia terminowości wniesienia środka odwoławczego istotne jest ustalenie daty doręczenia aktu administracyjnego. Sposoby doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym reguluje kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 8 działu I. W doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje doręczeń ze względów podmiotowych: doręczenie właściwe i doręczenie zastępcze. Ustawodawca w art. 44 kpa wprowadził również tzw. fikcję prawną doręczenia pisma, która ma miejsce wówczas, gdy nie można dokonać doręczenia w trybie przepisów art. 42 i 43 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego -6- pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została pierwotnie wysłana skarżącemu na adres w W. przy ul. G. [...]. Przesyłka ta została dwukrotnie awizowana: dnia 13.08.2009r. oraz dnia 20.08.23009r. a następnie zwrócona do nadawcy (organu) dnia 28.08.2009r. Dalej - przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...].08.2009r. została wysłana ponownie do skarżącego na adres w K. ul. W. [...], gdzie została osobiście odebrana dnia 8.09.2009r. P. R. złożył odwołanie od w/w decyzji dnia 21.09.2009r. Priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem ustalenie, czy i w jakiej dacie została skarżącemu doręczona - w rozumieniu przepisów kpa decyzja z dnia [...].08.2009r. (I instancji). W ocenie Sądu doręczenie to nastąpiło w trybie art. 44 kpa - dnia 27sierpnia 2009r. (czwartek). Nie ulega wszak wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dnia 15.07.2009r. Zawiadomienie o powyższym zostało wysłane do skarżącego na adres do korespondencji w W. ul. G. [...]. Ten sam adres jako adres korespondencyjny został wskazany przez skarżącego w piśmie z dnia 10.07.2009r. o dokonanie wpisu do rejestru działalności regulowanej a wcześniej w piśmie z dnia 20.08.2007r. Taki adres korespondencyjny skarżący wskazał również w piśmie skierowanym do organu z dnia 20 lipca 2009r. W konsekwencji powyższego naleźato uznać, że adres wskazany przez stronę- W. ul. G. [...] jest adresem, na który należy wysyłać korespondencję. Jednocześnie - zgodnie z treścią art. 41 §1 kpa strony mają obowiązek w toku postępowania zawiadomić organ administracji o zmianie swojego adresu, a w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Innymi słowy - w okolicznościach niniejszej sprawy adresem, pod który organ I instancji winien wysyłać korespondencję do skarżącego był adres w W. przy ul. G. [...]. Dopiero w odwołaniu skarżący podał inny adres korespondencyjny. Tym samym przesyłka wysłana do skarżącego dnia 12.08.2009r, -7- awizowana po raz pierwszy 13.08.2009r. została skutecznie w rozumieniu w/w przepisów kpa doręczona 14 dnia licząc od dnia 1-szego awiza czyli 27.08.2009r. Bez znaczenia dla powyższych ustaleń pozostaje fakt, że - jak wynika z dat stempla pocztowego drugie awizowanie nastąpiło o jeden dzień za wcześnie. Zgodnie bowiem z prezentowanym przez NSA stanowiskiem, które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, skoro przesyłka pozostawała przez okres 14 dni do odbioru w placówce pocztowej, zgodnie z art. 44 k.p.a., to w takiej sytuacji doręczenie nastąpiło z upływem okresu 14 dni od daty pierwszego awiza (postanowienie NSA z dnia 17.07.2008r, II OZ 762/08, nie publ.). Nie przeczy takiemu ustaleniu Sądu fakt, że pismo z dnia 15.07.2009r. stanowiące zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało - w świetle przepisów kpa nieskutecznie doręczone albowiem jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego do protokółu rozprawy M. R., który odebrał to pismo jest osobą małoletnią. Skarżący nie kwestionował bowiem faktu, że korespondencja została mu faktycznie doręczona pod tym adresem. Reasumując Sąd uznał, że decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 kpa dnia 27 sierpnia 2009r. W konsekwencji powyższego termin do złożenia odwołania upłynął dnia 11 września 2009r. a zatem odwołanie złożone dnia 21 września 2009r. wpłynęło po upływie 14-dniowego terminu. Doręczenie na adres w K. nie otwierało ani nie przedłużało skarżącemu terminu do złożenia odwołania. W tej sytuacji należało uznać, że niezachowanie tego terminu winno skutkować stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie - merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu skutkuje naruszeniem zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa a to z kolei prowadzi do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 10.09.2001 r II SA 1726/00 Lex 51233). Należy przy tym zwrócić uwagę, że odwołanie nie zawiera wniosku o ewentualne przywrócenie terminu do jego wniesienia. Stwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy zasady trwałości decyzji ostatecznych musiało prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji -8- Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższego przedwczesne jest rozpatrywanie zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 §1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy. -9-