VII SA/Wa 496/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z.Z., M. Z., E. S., E. S. i B. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku oddala skargę Zaskrzonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r,, poz. 267 z póżn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. Z., M. Z., E. S. i B. M., reprezentowanych przez adwokata W. W. oraz zażalenia A.K. i M.K., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...], reprezentowanych przez adwokata P. Z., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], nakładające na H. E. M., B. M., E. S., E.S., M. Z. i Z. Z.: obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] przy Placu [...] - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło cyt. "pismo [...] s.c." stanowiące wniosek o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] przy Placu[...] . Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu cyt. "na wniosek spółki [...] s.c." postępowania administracyjnego w sprawie ww. budynku. W dniu [...] grudnia 2014 r. przeprowadził oględziny ww. budynku. Z uwagi na fakt, iż nie stawiły się wszystkie strony postępowania oględziny sprowadziły się do wykonania wstępnej dokumentacji fotograficznej. Kolejne wyznaczane oględziny nie dochodziły do skutku. W dniu [...] marca 2015 r., doszło do oględzin, w trakcie których ustalono, że cyt. "na terenie działki numer ewidencyjny [...] w [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalno-usługowy który uległ spaleniu w 2012 r. Obecny podczas oględzin Pan W. W. - pełnomocnik stron oświadczył, iż budynek stanowi własność osób których jest pełnomocnikiem, a obecni przedstawiciele [...] są udziałowcami w 69,86 %. Właścicielami budynku są Państwo H. i B. M., E. i E. S, M. i Z. Z.. Według oświadczenia pełnomocnika w budynku wydzielone są trzy lokale użytkowe wraz z ułamkową częścią gruntu. Zobowiązano właścicieli budynku do okazania w terminie 14 bm. kserokopii aktów notarialnych niżej opisanych nieruchomości. Wstępne oględziny przeprowadzone przez pracowników inspektorów nadzoru budowlanego w [...] wskazują, iż budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym powstałym na skutek pożaru w 2012 r. oraz, że jest nieużytkowany(...)". W dniu [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wydał postanowienie nr [...], znak: [...], nakładające na H. M., B. M., E. S., E. S., M.Z. i Z.Z. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] przy Placu [...]. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie złożonego przez adwokata W. W., organ stopnia wojewódzkiego w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał postanowienie nr [...] na mocy którego uchylił ww. rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy organ stopnia podstawowego zwrócił się do stron postępowania o przekazanie dokumentów dotyczących kwestii własności przedmiotowego budynku. W dniu [...] sierpnia 2015 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] stawił się W.W., pełnomocnik Z. Z., M.Z., E. S. i B. M., który potwierdził, że jego mocodawcy są właścicielami lokali użytkowych znajdujących się w przedmiotowym budynku. Pismami z dnia [...] września 2015 r., organ powiatowy zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] i Urzędu Gminy i Miasta [...] o udzielenie informacji o posiadanych dokumentach dotyczących wyodrębnionych lokali w przedmiotowym budynku mieszkalno - usługowym. Wymagana dokumentacja wpłynęła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]. W związku z tym materiałem dowodowym organ pierwszej instancji - postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. - nałożył na H.M., B.M., E. S., E. S., M. Z. i Z. Z. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] przy Placu [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że zażalenie Z. Z., M.Z., E. S. i B.M., reprezentowanych przez adwokata W. W. oraz A. K. i M. K., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...], reprezentowanych przez adwokata P. Z. zasługuje na uwzględnienie. Nie wszystkie argumenty podniesione w zażaleniu są zasadne. Wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis reguluje tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Wymienione uprawnienia umożliwiają zebranie przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stosownie do tego przepisu, organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące: 1. jakości wyrobów budowlanych lub 2. jakości wykonywanych robót budowlanych bądź 3. stanu technicznego obiektu budowlanego. Powyższe uprawnienie organu nadzoru budowlanego umożliwia zebranie przez organ inspekcyjny materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i ewentualnie wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W postanowieniu nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., organ wojewódzki uchylając postanowienie organu powiatowego nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwrócił uwagę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] na konieczność podjęcia dodatkowych działań, mających na celu bezsprzeczne ustalenie właścicieli przedmiotowego budynku, a w konsekwencji kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego. Ponadto w postanowieniu tym przesądził, że zaistniały stan faktyczny uzasadnia podjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] czynności w ramach ustawowych kompetencji i zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakkolwiek w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ powiatowy podjął czynności mające na celu wyjaśnienie kwestii własności przedmiotowego budynku to jednak w błędnie określił krąg adresatów podjętego postanowienia. Materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy budynek posadowiony jest na działce nr ewid. [...], która stanowi własność A. K. i M. K., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...] oraz H. M., B. M., E. S., E. S., M. Z. i Z. Z.. Zgodnie z wypisem z kartoteki budynków, przedmiotowy budynek składa się z dziesięciu lokali, z których cztery są wyodrębnione. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy nakładając obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku wyłącznie na właścicieli wyodrębnionych z przedmiotowego budynku lokali pominął kwestię własności pozostałej części budynku, tj. m. in. sześciu lokali, które nie stanowią odrębnego przedmiotu własności. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. wynika, że w przedmiotowym budynku zostały wyodrębnione i sprzedane cztery lokale użytkowe, a pozostała powierzchnia użytkowa budynku stanowiła własność Gminy [...]. Organ drugiej instancji wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ powiatowy zobowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia właścicieli pozostałych lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku. W sytuacji, w której lokale te nie stanowią przedmiotu odrębnej od działki nr ewid. [...] własności przyjąć należy, że podmiot będący właścicielem ww. działki jest również współwłaścicielem budynku na niej posadowionego, a w konsekwencji winien być także zobowiązany do przedłożenia wymaganej ekspertyzy technicznej. Organ powiatowy w toku rozpatrywania niniejszej sprawy winien wziąć pod uwagę także ekspertyzę stanu technicznego przedmiotowego budynku autorstwa mgr inż. R. B., złożoną do akt niniejszej sprawy w dniu [...] czerwca 2015 r. Ponadto, dla podjęcia właściwych ustaleń winien rozważyć konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższe uchybienia musiały skutkować uchylenie postanowienie organu pierwszej instancji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli Z. Z., M. Z., E. S., E. S. i B. M. oraz H. M., reprezentowani przez adwokata W. W.. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia prawa: tj. 81 c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 przez uznanie, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku położonego w [...] przy ul. Plac [...], kiedy we wskazanym stanie faktycznym takie okoliczności nie zostały ustalone i wskazane, art 156 §1 pkt 3 k.p.a. przez rozstrzygnięcie w sprawie, która już była rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną a odnoszącą się do tego samego stanu faktycznego, 3. art. 28 k.p.a. przez przyjęcie nieprawidłowego kręgu stron postępowania w szczególności przez przyjęcie, iż stroną postępowania jest [...] Spółka Cywilna w [...], której nie przysługuje przymiot strony, w tej konkretnej sprawie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 roku i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie [...] i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nakazanie dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku może nastąpić tylko w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości. Oprócz ogólnych stwierdzeń w protokole oględzin z dnia [...] marca 2015 roku brak jest stwierdzeń na czym polega zagrożenie życia i zdrowia. Przywołana z kolei w postanowieniu okoliczność oszpecenia okolicy nie jest ustawową przesłanką podjęcia przedmiotowego postanowienia. Ponadto, doszło do wydania postanowienia w tej samej sprawie, która już była rozstrzygnięta inną decyzją prawomocną. Sprawa stanu technicznego budynku i jego zabezpieczenia została rozstrzygnięcia decyzją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 roku , znak: [...], a nie zaistniały nowe istotne okoliczności, które mogłyby być podstawą do nowego postępowania. Wreszcie – organ bezpodstawnie uznał za stronę w sprawie Spółkę [...] z [...]. Spółka nie jest właścicielem ani zarządcą przedmiotowego budynku, co wynika wprost z dokumentów wieczysto - księgowych i aktów notarialnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd kontrolował postanowienie kasatoryjne, oparte na art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ustalenie prawidłowego kręgu stron postepowania było pierwszym obowiązkiem organu pierwszej instancji. Miało znaczenie już dla prawidłowości czynności podejmowanych na terenie nieruchomości. Temu zadaniu organ pierwszej instancji nie podołał mimo, że podejmował działania w tym kierunku. Sąd w pełni podziela ocenę organu drugiej instancji, co do zaistnienia przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek skutkujących konieczność uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji. Wskazania zawarte uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinny być istotną wskazówką dla organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że stroną postępowania nie może być spółka cywilna zaś przymiot ten mogą mieć tylko jej wspólnicy. Także to do nich, po ustaleniu ich przymiotu strony, a nie do spółki powinna być kierowana wszelka korespondencja. W nawiązaniu do zarzutów skargi podnieść należy, że kontrolując decyzję kasacyjną, Sąd nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, Sąd dokonując kontroli orzeczenia kasatoryjnego jest władny uwzględnić skargę tylko w przypadku uznania, że uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie. To jednak, co zostało powyżej omówione, nie miało miejsca w sprawie niniejszej. Sąd, choć tylko na marginesie, zauważa jednak, że dla zastosowania uprawnień wynikających z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który był podstawą prawną rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, konieczne jest powstanie uzasadnionych, podkreślmy uzasadnionych, wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Powoływana w skardze wcześniejsza ingerencja nadzoru budowlanego dotycząca stanu budynku nie zdaje się zamykać drogi do jej ponowienia, choć i to, podobnie jak ww. przesłanka, powinno być rozważone i omówione przy podejmowaniu i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.