VII SA/Wa 497/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A S – S i D S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A Z, H Z i J Z - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. ([...]) umarzającą, wszczęte na wniosek ww. podmiotów, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A S-S i D S pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- garażowego na działce nr ew. [...] w [...], os. [...], gm. [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył art. 28 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, powołując się na utrwalone orzecznictwo. Dalej zaznaczył, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Następnie przybliżył pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dodał, że art. 28 ust. 1 cyt. ustawy znajduje zastosowanie również w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Na poparcie tego stanowiska organ powołał orzecznictwo. Dalej organ wskazał, że A Z, H Z i J Z swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji z [...] sierpnia 2010 r., wywodzą z prawa własności działki nr ew. [...] w [...], co potwierdza KW nr [...]. Z projektu budowlanego wynika, że budynek gospodarczo-garażowy, o wysokości 5,86 m usytuowano ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych 3 m od granicy z działką nr ew. [...]. Organ wskazał na § 209 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz, 1422), zgodnie z którym budynki oraz ich części, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się m. in na produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM. Stosownie zaś do § 209 ust. 3 ww. rozporządzenia wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków oraz części budynków stanowiących odrębne strefy pożarowe, określanych jako PM, odnoszą się również do garaży oraz innych budynków o podobnym przeznaczeniu. Zgodnie z § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków PM nie powinna być mniejsza niż 8 m. Opisany wyżej stan prawny i faktyczny i analiza projektu budowlanego wskazuje, iż usytuowanie ww. budynku może ograniczać zagospodarowanie działki nr ew. [...]. Właściciele tej nieruchomości, chcąc zrealizować wymienione obiekty musieliby odsunąć je od granicy z działką nr ew. [...] na więcej niż dopuszczalne 3 i 4 m (§ 12 ust. 1 pkt 1 i 2). Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/13 podnosząc, że ograniczenia w zagospodarowaniu działki mogą wynikać z warunków technicznych z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Przepisy przeciwpożarowe wprowadzają bowiem konieczność posadowienia 4 m bądź 3 m od granicy tak, aby między budynkami było zachowane 8 m. Przepisy przeciwpożarowe wymuszają także zwiększenie o 50% ww. odległości w przypadku gdy zewnętrzna ściana budynku od strony zakwestionowanego budynku była ścianą rozprzestrzeniającą ogień. Tym samym ww. budowa może ograniczać możliwość zagospodarowanie działki wnioskodawców. Wobec powyższego, w ocenie GINB, umarzając postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców naruszono art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że nie był uprawniony do wydania decyzji merytorycznej pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.) po raz pierwszy, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Skargę na powyższą decyzję złożyli p.p. S zarzucają obrazę przepisów prawa procesowego, mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia; I. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a., poprzez poszukiwanie z urzędu na etapie odwoławczym interesu prawnego podmiotów skarżących decyzję Starosty [...], bez uzupełnienia dowodów i materiałów postępowania nieważnościowego, oraz bez zlecenia przeprowadzenia niezbędnych czynności w tym zakresie organowi I instancji, w szczególności bez dokonania oględzin inwestycji pod kątem spełniania warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego; II. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie pomimo, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie nie pozostawiło bez wyjaśnienia zagadnień mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. III. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie, pomimo słusznego rozstrzygnięcia organu I instancji z uwagi na niewątpliwy brak statusu stron podmiotów skarżących w trybie, nadzwyczajnym, wynikiem błędnego wskazania interesu prawnego na podstawie § 271 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślili, że żaden z wnioskodawców nie uzyskał statusu strony w tamtym postępowaniu. Organ uznał wówczas, że inwestycja nie będzie oddziaływać na sąsiednią nieruchomość. Żadna z tych osób nie oponowała i nie zabiegała o przyznanie statusu strony oraz nie zgłaszała uwag. Organ I instancji, słusznie nie stwierdziwszy interesu prawnego wnioskodawców nie uznał ich za strony postępowania. Osoby te we wnioskach o stwierdzenie nieważności nie wskazały normy materialno-prawnej, będącej źródłem ich interesu prawnego, bo nie można za takowe uznać lakonicznych, gołosłownych twierdzeń o rzekomym oddziaływaniu obiektu sąsiadów na ujęcie wody p.p. Z, nie poparte żadną specjalistyczną opinią czy ekspertyzą. W takich okolicznościach organ II instancji dokonał z urzędu kwerendy przepisów prawa materialnego i wskazał § 271 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Jednak kwerendę przeprowadził niestarannie, z założeniem zmaterializowania interesu prawnego p.p. Z, bo przeoczył § 271 ust. 9 w zw. z par. 213 pkt 2b ww. rozporządzenia, który stanowi, że dla budynków takiego rodzaju, bez pomieszczeń zagrożonych wybuchem, można zmniejszyć minimalną odległość o 25%, tj. z 8 do 6 m, i tym samym zachowanie 3rn od granicy z działką państwa Z., nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Organ II instancji dokonał zatem błędnych ustaleń, do których nie doszłoby, gdyby nie poprzestał na analizie projektu budowlanego, a dokonał niezbędnych oględzin spornego budynku w warunkach art. 136 k.p.a w zw. z art. 85 par. 1 k.p.a. i art. 75 par. 1 k.p.a. Okoliczność tą skarżący podnieśli z ostrożności procesowej, podkreślając, że mają świadomość, iż należy ona do części merytorycznej postępowania, która jest niedopuszczalna z powodu trwałych przeszkód formalnoprawnych po stronie wnioskodawców. Skarżący wskazali również, że J i A Z ujawnili w księdze wieczystej prawo własności, (każdy w szóstej części) do nieruchomości nr ew. [...] dopiero [...] listopada 2015 r., a więc długo po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z 2010 r., a kilka lat po zrealizowaniu inwestycji. Dopiero wtedy dokonali stosownych wpisów w ewidencji Starostwa w [...]. Organ II instancji pozostawił bez wyjaśnienia ww. zagadnienie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Właściwa ocena legitymacji wnioskodawców musiałaby doprowadzić do wniosku, że nie mogą oni skutecznie podobnego żądania złożyć, a w takich okolicznościach niedopuszczalne jest procedowanie merytoryczne w jakimkolwiek zakresie. W ocenie skarżących, jedynym uchybieniem organu I instancji jest bezsporny fakt procesowy, że najpierw na W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia wątpliwości prawnych, przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Nadto, dostrzec trzeba, iż za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego należy przyjąć przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro decyzję, której dotyczy wniosek wydano w przedmiocie pozwolenia na budowę, to dla ustalenia przymiotu strony wnioskodawców decydujące znaczenie ma - jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne w stosunku do art. 28 kpa. Wskazana regulacja zawęża krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają bowiem swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. Tym samym, zarówno w sprawie pozwolenia na budowę w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08). Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, przez obszar oddziaływania inwestycji należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji niezbędne jest więc uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych oraz indywidualnych cech samej inwestycji, jej przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje Się, gdy na podstawie indywidualnych parametrów danego obiektu budowlanego, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010r., sygn. II OSK 666/09). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż organ odwoławczy dokonał pełnej i prawidłowej oceny w zakresie ustalenia czy nieruchomości wnioskodawców A Z, H Z i J Z znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Ustalenia te wskazują jednoznacznie, że wnioskodawcy mogą skutecznie domagać się przeprowadzenia merytorycznej kontroli tej decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Przepisami odrębnymi wprowadzającymi ograniczenia w zagospodarowaniu działki wnioskodawców są bowiem przepisy cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 209 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym budynki oraz ich części, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się m. in. na produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM. Natomiast w myśl § 209 ust. 3 ww. rozporządzenia wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków oraz części budynków stanowiących odrębne strefy pożarowe, określanych jako PM, odnoszą się również do garaży oraz innych budynków o podobnym przeznaczeniu. Zgodnie zaś z § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków PM nie powinna być mniejsza niż 8 m. Należy mieć ponadto na uwadze, że stosownie do ust. 2 § 271 jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Innymi słowy, gdyby wnioskodawcy chcieli wybudować na własnej działce budynek z dachem rozprzestrzeniającym ogień, to odległość planowanego budynku od budynku gospodarczo - garażowego skarżących musiałaby wynosić 12 m. Z przytoczonych przepisów wynikają zatem wprost ograniczenia w zagospodarowaniu działki wnioskodawców i oceny tej nie zmienia, w świetle przedstawionej wyżej argumentacji i przepisów prawa - podnoszona w skardze możliwość zmniejszenia o 25 %, odległości, o których mowa w ust. 1, dla budynków wymienionych w § 213, bez pomieszczeń zagrożonych wybuchem, jeżeli są zwrócone do siebie ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, niemającymi otworów, wynikająca z ust. 9 § 271 cyt. rozporządzenia. Skoro z przytoczonych przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu działki wnioskodawców, a zatem również w jej zabudowie, to należało zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W omawianej sytuacji organ II instancji zasadnie w konsekwencji zastosował art. 138 § 2 kpa. Zaznaczyć bowiem należy, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w celu skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji - wbrew powyższemu stanowisku - umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem A Z, H Z i J Z błędnie przyjmując, że nieruchomość wnioskodawców nie leży w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, to słusznie organ odwoławczy przyjmując stanowisko przeciwne zastosował art. 138 § 2 kpa. Obowiązkiem organu I instancji było bowiem merytoryczne rozpoznanie wniosku A Z, H Z i J Z o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- garażowego na działce nr ew. [...] w [...]. W konsekwencji, jako chybiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, jak również zarzuty sformułowane w pkt I skargi. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.