VII SA/Wa 50/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy linii kablowej 15 kV na działce nr ew. [...] w W., gm. L., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji ocenił, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Wskazał, że inwestor Zakład Energetyczny Warszawa Teren S.A. - Rejon Energetyczny J. uzyskał decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], którą zezwolono na przebudowę linii napowietrznej 15 kV na linię kablową15 kV na działce nr ew. [...] w W. Ponadto organ wskazał, że [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek M. S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. postępowanie administracje w sprawie budowy linii kablowej 15 kV na działce nr ew. [...] w W. Organ podniósł, że we wniosku tym, wnioskodawca zawarł szereg zastrzeżeń do budowy linii kablowej, m. in. obniżenia wysokości linii kablowej, nieprawidłowego usytuowania słupów trakcyjnych, realizacji inwestycji niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wykonania inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zarzuty o charakterze porządkowym. Na dowód swych twierdzeń przedłożył dwa zdjęcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swe rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2007 r. odniósł się m.in. do zarzutu, iż sporna inwestycja - przebudowa linii napowietrznej 15 kV na linię kablowa 15 kV – wykonana została przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdził, że nie sposób w chwili obecnej kwestii tej ustalić. M. S. nie przedstawił bowiem w tym przedmiocie żadnych dowodów (poza własnymi twierdzeniami), a faktu tego niego potwierdza materiał dowodowy sprawy. Wpisy z dzienniku budowy korzystają z domniemania prawdziwości, gdyż dziennik budowy stanowi dokument urzędowy (art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) i wszelkie niezgodności z rzeczywistym stanem rzeczy wymagają stwierdzenia przez właściwe organy wymiaru sprawiedliwości (prokuraturę). Zrobione przez wnioskodawcę zdjęcia nie mogą stanowić dowodu na wcześniejsze rozpoczęcie prac budowlanych przy omawianej inwestycji, nie można bowiem ustalić czasu ich wykonania. Sporna inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., a fakt późniejszego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego nie oznacza, że inwestor popełnił samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu wykonane roboty budowlane można jednak oceniać w kontekście naruszenia innych niż art. 48 przepisów ustawy Prawo budowlane, przepisów techniczno - budowlanych, warunków projektu technicznego i rozważyć konieczność wydania nakazu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji stwierdzenia naruszeń. W ocenie organu II instancji w trakcie realizacji spornej inwestycji nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Prawidłowość przebudowy potwierdzona została przez kierownika budowy M. T., który złożył - pod rygorem odpowiedzialności karnej - oświadczenie o prawidłowości wykonanych robót oraz technice ich przeprowadzenia oraz przedstawił wykres czasowego przebiegu przewodów nad działką nr ew. [...]. W świetle posiadanych dokumentów twierdzenia M. S. o obniżeniu wysokości kabli energetycznych organ odwoławczy uznał więc za bezpodstawne. Zdaniem organu przedłożone przez wnioskodawcę zdjęcia wskazują, iż proces inwestycyjny w dacie ich robienia nie został jeszcze zakończony, a wyjaśnienia kierownika budowy o czasowym podniesieniu przewodów w celu wykonania potrzebnych robót przy montażu słupa trakcyjnego oraz sporządzona opinia techniczna, z której wynika, iż po przebudowie przewody linii napowietrznej 15kV nie obniżyły się, a cała inwestycja została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami oraz wiedzą techniczną potwierdzają jedynie to stanowisko. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się do zarzut odwołania mówiącego o naruszeniu przez sporną inwestycję ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr ew. [...] w miejscowości W. i wskazał, iż zapis z uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r., na który powołuje się M. S., o treści: "Ustala się, że linie średniego napięcia prowadzone będą w pasach ulicznych kablem podziemnym" odnosi się do inwestycji realizowanych w pasie ulicznym, a nie na terenie działek znajdujących się poza takim pasem. Ponadto dotyczy on budowy nowych inwestycji energetycznych, a nie przebudowy już istniejących. Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu naruszenia prawa własności przy realizacji spornej inwestycji i stwierdził, iż nie może on zostać uwzględniony przez organy nadzoru budowlanego, albowiem wyłączną właściwość w sprawach naruszenia prawa własności posiadają sądy powszechne. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w tym fakt braku naruszenia przepisów prawa budowlanego, realizację spornej przebudowy w sposób zgodny normami i wiedzą techniczną organ II instancji uznał, iż brak jest w niniejszej sprawie podstaw do wydania nakazów administracyjnych, bowiem nie ma przedmiotu, którego mogłyby one dotyczyć, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł M. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa poprzez nie rozpoznanie faktycznych dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz merytoryczne błędy w ustaleniach zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. S. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wymienionej kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny jest w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą organ działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie linii kablowej 15 kV na działce nr ew. [...]położonej w W., gmina L. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 104 § 1 kpa wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa, tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Z akt sprawy – zawiadomienia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2006 r. – wynika bezspornie, iż postępowanie w niniejszej sprawie tj. w sprawie linii kablowej 15 kV na działce nr ew. [...] położonej w W., gmina L., zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w dniu 16 sierpnia 2006 r. na wniosek M. S. Z akt niniejszej sprawy wynika również, że inwestycja polegająca na przebudowie linii napowietrznej 15 kV na linię kablową 15 kV na działce nr ew. [...] W., gmina L. została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wymienionej inwestycji Zakładowi Energetyczny Warszawa Teren S.A. – Rejon Energetyczny J. Trafnie w ocenie Sądu zauważył organ odwoławczy, że fakt późniejszego wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego nie oznacza, iż inwestor popełnił samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz że w niniejszej sprawie wykonane roboty budowlane – w związku z wszczęciem postępowania na wniosek M. S. - należało oceniać w kontekście naruszenia innych niż art. 48 ustawy Prawo budowlane przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych i że należało rozważyć ewentualną zasadność np. wydania nakazu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji stwierdzenia naruszeń prawa. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 24 listopada 2006 r. przeprowadzone zostały przez pracowników organu nadzoru budowlanego oględziny nieruchomości przez, którą przebieg sporna inwestycja. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono zdemontowanie linii napowietrznej nad działką nr ew. [...] oraz wykonanie, zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną słupa trakcyjnego na terenie wymienionej działki. Z akt sprawy wynika również, że obecny w trakcie kontroli kierownik budowy M. T. w dniu 7 grudnia 2006 r. przedłożył organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie wykres czasowego przebiegu przewodów nad działką nr ew. [...], gmina L. w trakcie realizacji prac montażowych oraz złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie, z którego wynika, że przedstawiony przebieg przewodów miał charakter czasowy i został spowodowany podniesieniem linii na czas montażu oraz utwardzenia fundamentów stawianego słupa linii Sn. W aktach sprawy znajduje się także uzyskane przez organ I instancji w dniu 12 października 2006 r. oświadczenie uprawnionego geodety z dnia 12 czerwca 2006 r. o zgodności wybudowania słupów z ZUD - em oraz opinia techniczna wykonanych robót z dnia 3 czerwca 2006 r. stwierdzająca, że cała inwestycja elektroenergetyczna została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami oraz wiedzą techniczną a także, że po zrealizowaniu przebudowy przewody linii napowietrznej 15 kV nie obniżyły się, a więc nie spowodowały ograniczenia własności nieruchomości zlokalizowanej w sąsiedztwie. Mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, za uzasadnione należy uznać przekonanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w trakcie realizacji spornej inwestycji nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno - budowlanych. Za uzasadnione należy również uznać przekonanie tego organu, że twierdzenia M. S. o obniżeniu wysokości kabli energetycznych były bezpodstawne. Zauważyć należy, że prawidłowość przebudowy potwierdza chociażby oświadczenie kierownika budowy i przedstawiony przez niego wykres czasowego przebiegu przewodów nad działką nr ew. [...], jak również sporządzona przez uprawnionych specjalistów opinia techniczna. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, tj. fakt braku naruszenia przepisów prawa budowlanego przy realizacji spornej inwestycji oraz realizację tej inwestycji w sposób zgodny normami i wiedzą techniczną, stwierdzić należało tak jak uczyniły to organy orzekające w sprawie, iż brak jest podstaw do wydania nakazów administracyjnych, bowiem nie było przedmiotu, którego mogłyby one dotyczyć. W sprawie nie istniał przedmiot postępowania, a organy nadzoru budowlanego nie były władne i nie były zobowiązane do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Dlatego też decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie linii kablowej 15 kv na działce nr ew. [...] położonej w W., gmina L. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., należy uznać, za wydane zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawa "poprzez nie rozpoznanie faktycznych dokumentów zgromadzonych w sprawie" stwierdzić trzeba, iż jest on bezzasadny. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dokonana została zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, co wyklucza zarzut dowolności. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie z dnia [...] października 20007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zajął stanowisko wobec całego materiału procesowego, czym uczynił zadość wymaganiom określonym w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Ponadto stwierdzić należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając zaskarżoną decyzję uczynił również zadość wymogom określonym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa bowiem odniósł się do zarzutów odwołania tj. kwestii narusza przez sporną inwestycję ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr ew. [...] w miejscowości W. oraz naruszenia przy jej realizacji prawo własności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.