VII SA/Wa 50/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.) Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skargi [...] Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1933r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). po rozpatrzeniu wniosku [...] Fundacji [...] z siedzibą w [...], o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. - odmówił wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] kwietnia 2011r. wpłynął wniosek [...] Fundacji [...] o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w terminie od 15 kwietnia 2011r., do 31 grudnia 2011r., w formie zbiórki dobrowolnych wpłat na wyodrębnione konto bankowe oraz zbiórki darów rzeczowych. Zebrane środki miały zostać przeznaczone na zakup odzieży, książek, zabawek, przyborów szkolnych, sprzętu AGD i RTV potrzebującym dzieciom i młodzieży z ubogich rodzin wielodzietnych znajdujących się pod opieką Fundacji, zakup materiałów budowlanych, sanitarnych i wykończeniowych potrzebującym rodzinom wielodzietnym znajdującym się pod opieką Fundacji, dofinansowanie zajęć rehabilitacyjnych dla dzieci chorych, niepełnosprawnych, upośledzonych, zakup sprzętu rehabilitacyjnego i medycznego dla przewlekle chorych dzieci z ubogich rodzin wielodzietnych. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że Urząd Kontroli Skarbowej w [...] w lipcu 2010r., przeprowadził w siedzibie Fundacji kontrolę, podczas której stwierdzono, że jednym ze sposobów pozyskiwania przez organizację środków była forma listowna. Informacja o organizowanej zbiórce i jej celach przesyłana była pocztą, dołączano do niej druk przekazu pocztowego. Informację o prowadzonej działalności zamieszczano także na stronie internetowej Fundacji. Taka forma pozyskiwania środków na cele Fundacji dawała w ocenie Urzędu Kontroli Skarbowej podstawy do przyjęcia, że dokonane wpłaty stanowiły zbiórkę publiczną, do której winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 15 marca 1933r. o zbiórkach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003r. w sprawie sposobów przeprowadzenia zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami. Oznacza to, że Fundacja była zobowiązana do ewidencjonowania wpłat na koncie przeznaczonym do zbiórki publicznej. Ponadto zgodnie z art. 9 w/w ustawy kwoty te powinny być wykazane w sprawozdaniu ze zbiórki publicznej i ogłoszone w prasie. Jednocześnie Fundacja została zobowiązana przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...] do sporządzenia sprawozdania, czego nie wykonała. Z dokumentacji Urzędu Kontroli Skarbowej wynika nadto, że Firma [...] z siedzibą w [...] świadczyła na rzecz Fundacji usługi wysyłania listów na podstawie umowy zawartej w dniu 18 grudnia 2006r. Na jej podstawie wysyłano za pośrednictwem Poczty do wskazanych z imienia, nazwiska i danych tele-adresowych odbiorców informacje o działalności Fundacji wraz z wypełnionym drukiem dowodu wpłaty. Listy takie zawierały ponadto pocztówki lub inne gadżety. Dokonano wysyłki kilkuset tysięcy przesyłek. Podkreślono także, że wysyłka prowadzona w ramach różnych projektów, np. na jedzenie dla głodnych dzieci, głodne dzieci, nadchodzi zima, Boże Narodzenie, Wielkanoc. Oceniając powyższe ustalenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż wysyłanie informacji o realizowanych programach zachęcających potencjalnych ofiarodawców (Fundacja posiada w bazie danych informacje tele-adresowe dotyczące 95,779 osób) do ich finansowania, a także dołączanie wypełnionych druków dowodów wpłaty, podawanie numeru rachunku bankowego powoduje, że zaistniała przesłanka określona w art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych, tj. publiczne zbieranie pieniędzy na z góry określony cel. O publicznych charakterze zbieranych w ten sposób środków świadczy też, fakt, że dane tele-adresowe osób do których kierowano listy posiadała także firma [...]. Nie są to więc osoby "znajome osobiście" w rozumieniu art. 13 ustawy, który zawiera katalog zbiórek wyłączonych spod zastosowania ustawy. Przedstawiając powyższe organ wyjaśnił, że warunkiem wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej jest uprzednie zbadanie czy organizacja, która występuje z wnioskiem daje rękojmię prawidłowego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej. Przepisy ustawy o zbiórkach publicznych dotyczą wszystkich podmiotów, które ubiegają się o udzielenie pozwolenia, prowadzą zbiórkę publiczną i zobowiązane są do rozliczenia jej wyników. Stosownie do art. 3 ustawy, pozwolenie na zbiórkę publiczną może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Interes publiczny polega, między innymi, na stworzeniu pewności każdemu anonimowemu adresatowi zbiórki, iż jego środki przekazane na wskazany w niej cel istotnie na ten cel zostaną zużytkowane. Nieprawidłowości w rozliczeniach podważają wiarygodność Fundacji w zakresie prawidłowego rozliczania zbiórek publicznych, w ramach których środki pozyskiwane są od bliżej nieokreślonego adresata, co niewątpliwie wymaga od organizatora zbiórki zaufania, czyli rękojmi właściwego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej. Stąd, zdaniem organu, nie przekracza granic uznania i nie ma charakteru arbitralnego przyjęte kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki jako warunku wydania decyzji pozytywnej. Ponieważ kryterium to nie zostało spełnione brak jest uzasadnienia do wydania [...] Fundacji [...] pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu wniosku [...] Fundacji [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister prowadząc ponownie postępowanie wskazał, że jego celem jest m.in. ustalenie, czy Fundacja daje rękojmię prawidłowego zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki publicznej. Zgodnie z art. 9 ustawy o zbiórkach publicznych wynik zbiórki i sposób zużytkowania zebranych ofiar powinien być podany do wiadomości organu, który udzielił pozwolenia oraz ogłoszony w terminie 1 miesiąca w prasie, o zasięgu obejmującym co najmniej obszar, na którym zbiórka została przeprowadzona. Fundacja nadesłała sprawozdania z przeprowadzonych zbiórek publicznych, jednak sprawozdania ze zbiórek publicznych prowadzonych na podstawie pozwolenia Nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r. nie zawierały informacji dotyczących wszystkich zebranych w ramach zbiórki publicznej środków, ich wydatkowania oraz kosztów zbiórki, co oznacza naruszenie art. 9 ustawy. Organ ponownie powtórzył, że ze zbiórką publiczną mamy do czynienia w sytuacji, gdy jednocześnie zostaną spełnione trzy przesłanki: określony cel, publiczny charakter akcji oraz zbieranie ofiar. Określony cel prowadzonej zbiórki publicznej oznacza jednoznaczne wskazanie, na co zostaną przekazane środki pochodzące z ofiarności publicznej. O publicznym charakterze zbiórki decyduje skierowanie apelu do bliżej nieokreślonego adresata, co oznacza, że każdy, kto zapozna się z informacją, może dokonać wsparcia finansowego lub rzeczowego wskazanego celu. Natomiast zbieraniem jest wskazanie potencjalnym ofiarodawcom formy, w której mogą dokonać wsparcia realizacji "z góry określonego" celu. Nie ulega wątpliwości, że wysyłanie do oznaczonych z imienia, nazwiska i adresu osób, informacji o prowadzonych przez Fundację konkretnych programach, a także prośba o wsparcie ich realizacji poprzez dokonanie wpłaty na wskazany rachunek bankowy, powoduje, że spełnione zostały dwie przesłanki definicji zbiórki publicznej: określony został cel zbiórki, np. pomoc głodującym dzieciom i sposób jego wsparcia (wpłata na rachunek bankowy). Zdaniem organu taki sposób zbierania środków spełniał kryterium "publicznego zbierania" i powinien podlegać ustawie o zbiórkach publicznych. Z ustaleń Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] wynika natomiast, że potencjalni ofiarodawcy nie byli informowani o wysokości kosztów usługi świadczonej przez firmę wysyłkową. Powyższe może podważać wiarygodność i jawność działań prowadzonych przez Fundację, zwłaszcza, iż koszty usług świadczonych przez [...], w 2007r. wyniosły 2.406 810,02 zł, natomiast w 2008r. – 4.743.631,36 zł. Organ dodatkowo wskazał, że uzyskując pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki publicznej podmiot zobowiązany jest do zgodnego z prawem przeprowadzenia zbiórki, przeznaczenia zebranych ofiar na określony cel, nadesłania sprawozdania i publicznego ogłoszenia wyniku zbiórki i sposobu zużytkowania zebranych ofiar. W przypadku prowadzenia zbiórki publicznej zasadą jest maksymalne ograniczenie kosztów prowadzania tej akcji, tak aby jak największa kwota pozyskanych w ten sposób środków, została przeznaczona na określony cel. Podsumowując swoje stanowisko Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła [...] Fundacja [...]. Decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych w zw. z art. 1 oraz art. 13 lit. c) ustawy o zbiórkach publicznych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 kpa, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 8 kpa. Podnosząc powyższe, Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2011r. Skarżąca zgodziła się z argumentacją organu, iż decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie zbiórki publicznej ma charakter uznaniowy, a jednym z czynników uwzględnianym przy ocenie podstaw do wydania pozwolenia jest wiarygodność organizacji ubiegającej się o pozwolenie. Dokonana przez organ ocena wiarygodności Fundacji oparta została m.in. na informacji z Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] dotyczącej kontroli przeprowadzanych przez Fundację w latach ubiegłych, zbiórek prowadzonych w formie mailingu. Urząd Kontroli Skarbowej uznał, iż zbiórki te stanowiły zbiórkę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 15 marca 1933r., i Fundacja powinna uzyskać na ich przeprowadzenie pozwolenie. Oparcie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na powyższych ustaleniach, a następnie wyprowadzenie z nich wniosku o braku wiarygodności Fundacji jest zdaniem skarżącej całkowicie bezpodstawne. Sam organ w piśmie z dnia [...] marca 2007r. stanowiącym odpowiedź na zapytanie Fundacji stwierdził, że "okoliczność skierowania prośby o wsparcie do ściśle określonego kręgu podmiotów (znanych z nazwy i adresu) wyklucza publiczny charakter akcji". Całkowicie odmienne stanowisko zajął organ w zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się do swojej uprzedniej interpretacji. Skarżąca zakwestionowała także oparcie negatywnej oceny swojej wiarygodności na fakcie współpracy Fundacji ze Spółką [...]. Współpraca ta dotyczyła działalności mailingowej i nie miała żadnego związku ze zbiórką publiczną. Podsumowując swoje stanowisko Fundacja wskazała, że negatywna ocena jej wiarygodności oparta na powyższych przesłankach oznacza przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] lutego 2012r., ustosunkowując się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę Fundacja wskazała na niekonstytucyjność rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003r., w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami, podnosząc, iż rozporządzenie wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.5 ustawy o zbiórkach publicznych rozszerza ustawową definicję zbiórki publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o zbiórkach publicznych, publiczne zbieranie ofiar odbywa się w gotówce lub naturze. Tymczasem § 1 pkt 1 rozporządzenie dopuszcza także formę bezgotówkową tj. wpłat na konto, które zdaniem skarżącej, nie mogą być uznane za zbiórkę publiczną. W kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2012r. skarżąca przedstawiła Protokół kontroli prawidłowości korzystania przez organizację z uprawnień określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie sporządzony Biuro Kontroli Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiająca wydania pozwolenia na przeprowadzenia zbiórki publicznej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 3 ustawy z dnia 15 marca 1933r., o zbiórkach publicznych, zgodnie z którym pozwolenie na zbiórkę publiczną może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Za takie cele uważa się przede wszystkim cele religijne, państwowe, oświatowe, zdrowotne, kulturalno – społeczne i społeczno – opiekuńcze. Pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki udzielane jest w formie decyzji administracyjnej, która jak wynika z konstrukcji wyżej wskazanego przepisu oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ może wydać zarówno decyzję pozytywną – zezwalającą na przeprowadzenie danej zbiórki, albo decyzję negatywną odmawiającą stosownego zezwolenia, gdyż ustawodawca nie wskazuje reguł wyboru konsekwencji, określa tylko granice decyzji pozytywnej. Pozwolenie może być więc udzielone tylko z uwagi na cele, które są godne poparcia ze stanowiska interesu publicznego oraz nie są przeciwne prawu. Podkreślić należy, że orzecznictwo sądowe, jak i doktryna prawa określiły granice swobody, z jakiej może korzystać organ w ramach uznania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 1981r. sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981/1/57) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasada wyrażona w art. 7 kpa, zobowiązująca organ administracji państwowej do załatwienia sprawy "mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony" wskazuje uznaniu administracyjnemu określoną granicę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wprawdzie powołany przepis nie stwarza wyraźnych kryteriów ocennych, jednakże nakazuje organowi administracji kierować się nie tylko interesem społecznym, ale i słusznym interesem strony (...). Zasada ta odnosi się nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, ale również do treści rozstrzygnięcia, to znaczy do stosowania norm prawa materialnego, na co wskazuje użyty w art. 7 kpa zwrot – o załatwieniu sprawy. Oznacza to, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny (...) organ ten ma obowiązek załatwienia sprawę w sposób pozytywny dla strony". W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zbiórka objęta wnioskiem miała być przeprowadzona na terenie całego kraju i stawiała sobie cele, które nie były przeciwne prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego były godne poparcia, gdyż mieściły się w grupie celów społeczno – opiekuńczych i zdrowotnych. W takiej sytuacji organ dysponował uznaniem, a więc możliwością wyboru, bowiem w przypadku braku tak określonych celów minister nie mógłby w ogóle wydać decyzji pozytywnej. Decyzja oparta na uznaniu administracyjnym podlega kontroli sądu administracyjnego. Ponieważ jednak kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ma ona charakter ograniczony. Sąd bada czy decyzja podjęta została przez organ właściwy, w oparciu o prawidłową podstawę prawną oraz czy była wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wskazać jednocześnie należy, że Sąd dokonując oceny legalności decyzji opartej na uznaniu administracyjnym winien, stosownie do art. 7 kpa rozszerzyć kontrolą takiej decyzji poza kwestie czystej legalności wskazując, że nawet w takich sprawach organ powinien załatwić sprawę w sposób korzystny dla obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu w realizacji przyznanych mu potencjalnie uprawnień. Rozpatrując sprawę w powyższym aspekcie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia prawa. W szczególności Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał prawidłowej oceny obu istotnych interesów w niniejszej sprawie, interesu Fundacji i interesu społecznego zasadnie dając w aspekcie dokonanych ustaleń, pierwszeństwo interesowi społecznemu. W szczególności organ wskazał na przeprowadzenie w przeszłości przez Fundację zbiórek, które mimo, iż nosiły wszystkie cechy "zbiórki publicznej" nie odbywały się w trybie ustawy o zbiórkach publicznych, gdyż Fundacja nie wystąpiła o pozwolenie na ich przeprowadzenie. Z akt sprawy wynika, że Fundacja prowadziła zbiórkę w formie akcji mailingowej polegającej na przesyłaniu do określonej z imienia i nazwiska osoby prośbę o wsparcie finansowe na wskazany cel. Dane tele-adresowe osób, do których kierowane były prośby znajdowały się w bazie danych Fundacji, a także firmy zewnętrznej [...]. Akcja mailingowa obejmowała kilkadziesiąt tysięcy odbiorców i wykonywana była przez podmiot zewnętrzny. Organ jednocześnie wskazał na znaczne koszty tej usługi. O kosztach tych potencjalni ofiarodawcy nie byli informowani, a Fundacja nie przedstawiła sprawozdania i publicznego ogłoszenia wyników zbiórki oraz sposobu zużytkowania zebranych środków. Fundacja odpierając taką ocenę powoływała się na argument, że zbiórka ofiar prowadzona w formie mailingu nie stanowi zbiórki publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o zbiórkach publicznych, gdyż pozyskiwanie środków odbywało się w drodze prywatnej korespondencji z osobami, które na taką formę kontaktu wyraziły zgodę. Argumentacja ta jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż w ocenie Sądu organ zasadnie podniósł, że aby można było mówić o prywatnym charakterze korespondencji należy przyjąć, że korespondujący znają się osobiście. Prowadzenie zbiórki ofiar na wskazane cele w drodze mailingu nie może być zatem uznane za korespondencję prywatną ale zindywidualizowaną, co nie odbiera jej charakteru zbiórki publicznej. Nie ocena tak prowadzonej zbiórki jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania. Jeszcze raz podkreślić należy, że organ stosując uznanie administracyjne bierze pod uwagę m.in. wspomniany już art. 7 kpa i zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną, gdy przeciwko jej wydaniu nie przemawia interes społeczny. Na tle ustawy o zbiórkach publicznych interes społeczny polega na m.in. na wiarygodności podmiotu przeprowadzającego zbiórkę publiczną, na którą państwo wydaje stosowne zezwolenie. Stąd, w ocenie Sądu, nie przekracza granic uznania administracyjnego i nie ma charakteru arbitralnego przyjęcie przez organ kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki jako warunku wydania decyzji pozytywnej, które to kryterium zostało przez organ wszechstronnie rozważone i ocenione. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona i z jej treści wynika, że nie nosi cech dowolności. Zważywszy na powyższe działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.