VII SA/Wa 50/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. van der T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. van der T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. (nr [...]). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch budynków gospodarczych na działce nr ew. [...] z obr. [...] (o powierzchni 289 m2 i szerokości ok. 8,5 m) przy ul. [...] w [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że organ I instancji opisaną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) zatwierdził projekt budowalny i udzielił [...] pozwolenia na budowę (rozbiórkę) dla planowanej inwestycji. Organ podał, że inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę dokumenty wymienione w art. 33 ust. 2 prawa budowlanego tj.: cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysonowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Prezydenta [...] inwestycja nie narusza postanowień m.p.z.p. rejonu [...] (uchwała Rady Gminy [...] z [...] września 2002 r., Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Organ wyjaśnił, że postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Na tej podstawie obiekt budowlany został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1 m od granicy działek sąsiednich nr [...] z obrębu [...] (§ 12 ust. 4 rozporządzenia). Z decyzji organu I instancji wynika, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje działki ew. nr [...] z obr. [...], natomiast w zakresie rozbiórki budynków działki [...] (działka skarżącego). Skarżący [...] - właściciel działki nr ew. [...] z obr. [...] wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się zarzucił, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 i art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że sporny projekt budowlany planowanej inwestycji jest niezgodny z § 8 pkt 3 m.p.z.p. obowiązującego na tym terenie, który stanowi o minimalnej wielkości działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem strony odstępstwo od przepisów techniczno-budowalnych jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo (przepis art. 9 ust. 1 prawa budowlanego posługuje się pojęciem "przypadku szczególnie uzasadnionego"). W okolicznościach tej sprawy taka sytuacja nie zachodzi, organ nie uzasadnił z jakich powodów zastosował to odstępstwo. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. [...] podniósł, że organ I instancji nie zapewnił mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu (nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania w sprawie, wyznaczył 3-dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji). Z tych przyczyn skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. wnieśli również: [...] – właścicielka działki nr [...] oraz [...] - współwłaściciel nieruchomości nr [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego. Po rozpoznaniu tych odwołań Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że istnieją podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ I instancji nie wykazał (zarówno w postanowieniu o udzieleniu odstępstwa jak i w zaskarżonej decyzji), aby istniały szczególne okoliczności z powodu których należało udzielić inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 9 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji podał, że nie podziela zarzutu odwołania skarżącego co do naruszenia 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Zdaniem organu projekt budowalny dotyczący budowy domu jednorodzinnego jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. który obowiązuje na terenie inwestycji. Z § 9 pkt 1 tego planu wynika, że minimalna wielkość działki o której mowa w tym przepisie odnosi się tylko do nowo tworzonej działki, a nie do działki już istniejącej. [...] zaskarżył powyższą decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie odnoszącym się do kwestii zgodności planowanej budowy z ustaleniami m.p.z.p. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy niezasadnie nie uwzględnił "podstawowego" zarzutu odwołania i przyjął, że projekt budowalny nie narusza postanowień § 8 pkt 3 uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2002 r. w sprawie uchwalenia m.p.z.p. [...]. W świetle tego przepisu nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że minimalna powierzchnia działki o której mowa w tych przepisach (450 m2) odnosi się tylko do działek nowo tworzonych. W tych okolicznościach faktycznych, z uwagi na powierzchnię działki przeznaczonej pod zainwestowanie (289 m2), nie było podstaw do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. pełnomocnik inwestora zarzucił, że sporny budynek mieszkalny jest usytuowany w odległości 17,2 m w linii prostej od budynku skarżącego (budynek jest wybudowany w 80%, znajduje się w stanie surowym). Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że na odcinku na którym nieruchomość [...] graniczy z nieruchomością inwestora (nr [...] z obr. [...]) nie jest posadowiony sporny budynek mieszkalny, niemniej jednak jego zdaniem skarżący ma interes prawny w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ogranicza się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie podnosi strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Należy przypomnieć, skarżący odwołał się od decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych, w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z decyzji organu I instancji wynika, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje działki ew. nr [...] z obr. [...], natomiast w zakresie rozbiórki budynków działki [...]. Skarżący jest właścicielem działki nr [...], która nie została uznana przez organ I instancji za położoną w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę udzielonym [...]. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z przepisów tych wynikałoby zatem, że w ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym skarżący nie miał legitymacji do występowania w charakterze strony w sprawie dotyczącej udzielenia spornego pozwolenia budowlanego (rozstrzygniętej jedną decyzją łącznie ze sprawą rozbiórki budynku mieszkalnego). . Zaskarżoną decyzją Wojewoda rozpoznał merytorycznie odwołanie skarżącego, nie zgadzając się z jego stanowiskiem, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. Niemniej jednak uznał za uzasadniony podniesiony w tym odwołaniu zarzut, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie przesłanek udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowalnych. Organ odwoławczy pominął natomiast zupełnie kwestię statusu skarżącego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ta okoliczność miała zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia odwołania i tym samym determinuje ocenę zaskarżonej decyzji. Z treści art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie (stronom) postępowania. Jak już wspomniano, w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę stronami postępowania są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Ze względu na treść art. 127 § 1 k.p.a. organ odwoławczy przystępując do rozpatrzenia odwołania skarżącego, dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy wnoszący odwołanie mieści się w kręgu podmiotów, o których mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Jest bowiem oczywiste, że chodzi tu o legitymację opartą na interesie prawnym w znaczeniu materialnoprawnym, nie zaś wynikającą z samego tylko udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości stanowisko, że w razie stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (w rozpatrywanym przypadku w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego), postępowanie odwoławcze w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (np. B. Adamiak w : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2014, s. 552, uchwała siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Należy dodać, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. rozstrzyga jedynie o postępowaniu odwoławczym zainicjowanym wniesieniem odwołania przez osobę nie mającą interesu prawnego (legitymacji strony) w tym postępowaniu. Nie ma zaś znaczenia prawnego - nie stoi na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu odwołania (odwołań) pochodzących od innych podmiotów mających w tej sprawie interes prawny. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozważy, czy skarżący ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, uwzględniając art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.