VII SA/Wa 501/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. J., M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala. Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa/ decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku M. R. i M. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami towarzyszącego uzbrojenia technicznego, według tras uzgodnionych przez ZUD oraz instalacjami wyposażenia technicznego w budynku, na działkach położonych w B. przy ul. G. nr ewidencyjny [...] i [...] – odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Prezydenta miasta B. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1999 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. była weryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2001 r. /sygn. akt SA/Bk 18/00/ oddalił skargę na tę decyzję. Oznacza to, że Sąd administracyjny uznał, że kwestionowane decyzje o pozwoleniu na budowę wydane w postępowaniu zwykłym – odpowiadają prawu, a sprawa zgodności skarżonej decyzji Wojewody [...] z prawem nie może być ponownie badana ani przez organ administracji państwowej ani przez sąd administracyjny oraz że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu administracyjnego wiąże w sprawie zarówno Sąd administracyjny, jak i organ, którego decyzja była przedmiotem oceny tego Sądu w postępowaniu sądowo – administracyjnym. Organ stwierdził: że skoro Sąd oddalił skargę – oznacza to, iż kwestionowane decyzje odpowiadają prawu i niedopuszczalna jest w niniejszym postępowaniu nadzorczym ponowna ocena zgodności z prawem przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta B., z uwagi na ciążący na organach administracji obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w tymże wyroku sądu. Od powyższej decyzji odwołały się M. R. i M. J. Podniosły, iż stwierdzenie, że sprawa zgodności skarżonej decyzji Wojewody [...] z prawem nie może być ponownie badana ani przez organ administracji państwowej ani przez sąd administracyjny jest bezpodstawne i nie stanowi przeszkody do powtórnego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1999 r. ze względu na okoliczności, które nie były dotąd zgłaszane w postępowaniu administracyjnym i sądowym, m.in., że przedmiotowa decyzja wydana została przez osobę nieuprawnioną do wydawania tego typu dokumentów. W wyniku powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie ostateczną decyzją jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Na podstawie art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a w tym przypadku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody [...]. Organ wojewódzki winien był więc przekazać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1999 r. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, celem rozpoznania zgodnie z właściwością. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wyżej opisana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r., była już kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym i w związku z tym zapadła ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. [...]. Zdaniem organu okoliczność ta stanowiłaby przesłankę do odmowy wszczęcia przed właściwym organem postępowania nieważnościowego względem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999r. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. została zaskarżona przez skarżące do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 72/05 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż przepis art. 156 kpa nie uzależnia uruchomienia trybu postępowania nieważnościowego od ostateczności kontrolowanej decyzji. Organem zaś właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia /art. 157 kpa/. Nie ma też przeszkód do dochodzenia kontroli decyzji Prezydenta Miasta B. w postępowaniu nieważnościowym – a zgodnie z przepisem art. 157 kpa – organem do tego właściwym będzie organ wyższego stopnia – Wojewoda. Podkreślił jednak również, iż wskazane procedury, które przeprowadzone zostały przed uruchomieniem postępowania nieważnościowego wyżej opisanej decyzji Prezydenta, będą miały jednak wpływ na merytoryczną ocenę wniosku o stwierdzenie nieważności. Sąd podzielił prezentowaną przez organy argumentację, co do związania organów oceną prawną zawartą w wyrokach sądowych, które poddały weryfikacji decyzje ostateczne zarówno Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r., jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 72/05, w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania M. R. i M. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta B. z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. przy ul. G. – utrzymał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bądź bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. A mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1999 r. była wielokrotnie weryfikowana zarówno przez właściwe organy administracji, jak i sąd administracyjny i w zapadłych rozstrzygnięciach nie stwierdzono uchybień proceduralnych oraz materialnoprawnych. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta B. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. złożyły M. R. i M. J. Skarżące podniosły, że decyzje zapadłe w toku niniejszego postępowania naruszają przepisy ustawy Prawo budowlane oraz zasady postępowania administracyjnego określone w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżące zarzucają decyzjom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ocenę ich zgodności z prawem, naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Zaskarżonej decyzji nie można zarzucić niezgodności z prawem. W niniejszej sprawie skarżące wyczerpały drogę odwoławczą od decyzji Prezydenta Miasta B., drogę postępowania nieważnościowego od kontrolującej ją decyzji Wojewody [...], oraz drogę postępowania nieważnościowego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B., cały czas podnosząc te same argumenty. Trafna jest argumentacja organów, co do związania oceną prawną zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które poddały weryfikacji decyzje ostateczne zarówno Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r., jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001r. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1271 ze zm./ ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawa wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd – co oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. /zob. wyrok Sądu Najwyższego z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2, glosa aprobująca :B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101/. Zasada wyrażona w art. 99 obowiązuje niezależnie od tego, czy ocena w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego była prawidłowa, czy nie. /zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA 3705/2003; Rzeczpospolita 2004/107 str. C2/. Oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. /zob. wyrok WSA z 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 517/00, Lex 51228/. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań Sądu w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Tak więc zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej. /art. 174 pkt 1 ppsa/. /zob. komentarz do art. 153: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004/. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 72/05 w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania M. R. i M. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 1999 r. o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany ocenę prawną tego Sądu, który wskazał, że prowadzone procedury /wyczerpanie trybu odwoławczego i nieważnościowego co do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r./ będą miały wpływ na merytoryczną ocenę wniosku o stwierdzenie nieważności. W świetle powyższego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności w/w decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem. Z tych względów, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.