VII SA/Wa 502/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. L. i P. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] pozwolenia na wykonanie sieci wodociągowej dla projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]" u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] na działce nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], Z uwagi na fakt, że J. i P. L. nie zostali uznani za stronę postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...], Wojewoda [...] pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym poprzez: 1. dostarczenie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem (przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego) kopii dokumentu, z którego wynika dla wnioskodawców, na chwilę obecną, prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomości, znajdującej się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., 2. wykazanie, na podstawie którego przepisu prawa wnioskodawcy wywodzą, że ich nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Skarżący J. i P. L. pismem z dnia 9 września 2014 r. udzielili odpowiedzi na ww. wezwanie, wskazując, że są właścicielami działki nr ew. [...] z obr. [...] w [...] na dowód dołączając odpis z księgi wieczystej [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz wypis i wyrys z rejestru gruntów dla ww. nieruchomości. Wojewoda [...] po wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w [...] pozwolenia na wykonanie sieci wodociągowej dla projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]" u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] na działce nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], swym zakresem nie obejmowała udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...]. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie organu wojewódzkiego obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej dla projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]" u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] nie wykracza poza określony we wniosku teren inwestycji, czyli działki nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Lokalizacja planowanego przedsięwzięcia budowlanego w sąsiedztwie działki nr nr ew. [...] nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania tej nieruchomości. W związku z powyższym w ocenie wojewody zasadne jest stwierdzenie, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] nie znajduje się w rozumianym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej dla projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]" u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] na działce nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], a co za tym idzie J. i P. L. - nie mogą być uznani za strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Uznając zatem, że J. i P. L. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę sieci wodociągowej dla projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]" u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] na działce nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na ich wniosek postępowania w trybie nadzorczym dotyczącego decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., znak:[...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że fakt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02.06.998r., sygn. akt IV SA 2164/97; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 06.07.2010r., sygn. akt SA/Ol 132/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1748/07). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 23.03.1999r., sygn. akt I SA 2164/97; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn.. akt II SA 1355/98). Skarżący podnoszą że jako właściciele działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] w przedmiotowej sprawie posiadają przymiot strony. Z odpisu KW nr [...] wynika, że J. L. i P. L. są współwłaścicielami ww. działki nr ew. [...]. Plan sytuacyjny będący częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].11.1999r., nr [...], znak: [...], nie zawiera naniesionych numerów ewidencyjnych działek przez które przebiega sporna sieć wodociągowa. Z porównania ww. planu sytuacyjnego ze znajdującą się w aktach organu wojewódzkiego mapą zawierającą aktualne numery działek wynika, że działka nr ew. [...] będąca własnością skarżących jest położona na północ od ul. [...]. Natomiast omawiana inwestycja została usytuowana na nieruchomościach znajdujących się na południe od ul. [...] (projekt techniczno – wykonawczy -"plan sytuacyjny"). Pomiędzy nieruchomością inwestycyjną a najbliżej w stosunku do niej położoną działką skarżącej nr ew. [...] przebiega ul. [...]. Natomiast najbliżej położony fragment projektowanej sieci w stosunku do nieruchomości wnioskodawczyni znajduje się w odległości ok. 19 m od ww. działki nr ew. [...]. Organ odwoławczy biorąc również pod uwagę charakter omawianej inwestycji (tj. sieć wodociągowa zaplanowana poniżej poziomu terenu), stwierdził, że nie dotyczy ona w żadnej mierze interesu prawnego lub obowiązku J. L. i P. L.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. L. i P. L. wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego wskazując, że na stanowiącej ich własność działce nr [...] usytuowany jest wodociąg lokalny z przyłączami wybudowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. i nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Skarżący podnosili, że dostarczyli w dniu 8 września 2014 r. wypis i wyrys z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2014 r. potwierdzające ich interes prawny w sprawie oraz mapę z naniesioną działką [...] biegnącą wzdłuż ul. [...], na której oznaczony został przebieg wodociągu jako [...] wraz z dwoma przyłączami wychodzącymi na południe. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował postanowienie znak: [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., NR [...], znak: [...], odmawiające na wniosek J. L. i P. L. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na wykonanie sieci wodociągowej dla projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]" u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] na działce nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną i postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji jest zobowiązany do badania czy podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, a zatem czy może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie załatwienie wniosku przez organ może zapaść na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzją o umorzeniu postępowania. Gdy brak przymiotu strony nie jest oczywisty i wymaga dokonania ustaleń w tej mierze przez organ i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. nie może mieć miejsca. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce jedynie na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna się zakończyć odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. O tym, że brak przymiotu strony skarżących w sprawie nie jest oczywisty świadczy wezwanie przez Wojewodę [...] J. i P. L. do przedłożenia dokumentów, które następnie podlegałyby badaniu i ocenie organu. Badania planu sytuacyjnego znajdującego się w aktach dokonywał także organ odwoławczy. Okoliczność ta stanowi o potrzebie wyjaśniania sprawy, o braku oczywistości jej rozstrzygnięcia, w szczególności wobec twierdzenia skarżących, że przedmiotowa inwestycja przebiega przez ich działkę. Inwestycja dotyczy sieci wodociągowej, jest więc tzw. inwestycją liniową i wykazanie interesu skarżących dotyczy właśnie jej przebiegu w sposób stanowiący możliwość oddziaływania na nieruchomość skarżących. W wyroku z dnia 8 września 2010 r. II OSK 1373/09 NSA wypowiadając się na temat legitymacji procesowej stwierdził, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może wynikać z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Z powyższych względów, skoro odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce jedynie gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych, zaś w tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ (art. 7, 77 i 107 k.p.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.