VII SA/Wa 503/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), po rozpatrzeniu zażalenia K.J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie GINB orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. PINB, na podstawie art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nakazał B. J. i M. J. oraz skarżącemu rozbiórkę samowoli budowlanej – zbiornika wodnego w [...], na działkach oznaczonych nr ewid. [...]i [...]. [...] stycznia 2016 r. PINB skierował m.in. do K. J. upomnienie nr [...], dotyczące obowiązku rozbiórki ww. zbiornika wodnego. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO") "o stwierdzenie nieważności decyzji Nr. [...] z dnia [...].07.2015 r." wydanej przez PINB. W związku z tym, że pismo to zostało wniesione za pośrednictwem PINB, organ ten wezwał skarżącego pismem z dnia [...] lutego 2016 r. do sprecyzowania wniosku i pouczył, że organem właściwym do rozpoznania wniosku jest WINB. Pismem z [...] lutego skarżący wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia błędnie skierował do SKO i wniósł o jego przesłanie WINB. PINB przesłał więc wniosek skarżącego według właściwości za pismem z dnia [...] marca 2016 r. WINB wszczął postępowanie nieważnościowe w dniu [...] czerwca 2016 r. i decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB, uzasadniając orzeczenie brakiem przedłożenia przez skarżącego w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego. W decyzji zawarte było pouczenie o możliwości odwołania się od decyzji do GINB. W aktach brak jest dowodu doręczenia ww. decyzji. W terminie do wniesienia odwołania od ww. decyzji, liczonym od dnia wydania decyzji, dnia [...] września 2016 r. (data stempla pocztowego na kopercie) K.J. wysłał do GINB (za pośrednictwem WINB) pismo, które rozpoczyna się od słów "zwracam się z prośbą o stwierdzenie nieważności decyzji Nr. [...] z dnia [...].07.2015 r." i dotyczy orzeczenie PINB, co do którego WINB odmówił stwierdzenia nieważności. Pismo to opatrzone jest stemplem Kancelarii Ogólnej WINB [...] z naniesiona datą [...] października 2016 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., motywując to tym, że przedmiotowa sprawa była już raz rozstrzygnięta decyzją WINB z dnia [...] września 2016 r. nr [...], a więc ponowne orzekanie jest niedopuszczalne. Rozpatrujący zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie GINB, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] utrzymał w mocy postanowienie WINB nr [...]. W uzasadnieniu decyzji GINB powołał się na art. 61a par. 1 k.p.a. Zdaniem organu, fakt merytorycznego rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji PINB nr [...] w decyzji WINB nr [...] z dnia [...] września 2016 r. jest uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia kolejnego postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji, a to z kolein powoduje, że sprawa nie może być merytorycznie rozpatrzona, a zarzuty skarżącego dotyczą meritum sprawy. Co do zarzutu skarżącego o niemożliwości brania udziału w postępowaniu bez swojej winy, GINB stwierdził, że kwestia ta była przedmiotem postępowania wznowieniowego wszczętego przez PINB postanowieniem nr [...]. Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na [...] lutego 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tym piśmie procesowym skarżący podkreśla, że już zagubił się w toczących się przed organami postępowaniach. Skarżący podkreślił jednak, że na decyzję WINB z dnia [...] września 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB złożył odwołanie do GINB, ale zostało ono rozpatrzone przez WINB w formie postanowienia, będącego przedmiotem skargi do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób wskazany poniżej, nakazujący jego uchylenie, a skargę należało uznać za zasadną. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, ze obowiązkiem organu jest – zgodnie z art. 9 zd. 2 k.p.a. – czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ta zasada postepowania administracyjnego jest ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej i słusznym interesem obywateli. Zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organów administracji publicznej jest bowiem podejmowanie nie tylko na wniosek, ale także z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania tut. Sądu WINB postąpił wbrew ww. zasadom, w sposób błędny i niewynikający z okoliczności faktycznych sprawy kwalifikując pismo skarżącego z dnia [...] września 2016 r., jako ponowny wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. Skoro bowiem pismo to zostało skierowane do organu II instancji (GINB) i to w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji WINB z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB, to prawdopodobieństwo, że intencją skarżącego było właśnie zaskarżenie decyzji organu wojewódzkiego było dużo wyższe, niż prawdopodobieństwo tego, że skarżący ponownie występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB. Zwrócić należy uwagę, że wprawdzie w aktach administracyjnych nie znajduje się potwierdzenie doręczenia skarżącemu decyzji WINB z dnia [...] września 2016 r., tym niemniej data stempla pocztowego na kopercie, dołączonej do pisma skarżącego ([...] września 2016 r.) wskazuje, że nie uchybił on terminowi do wniesienia tego środka odwoławczego, liczonego od dnia wydania decyzji; tym bardziej więc nie mógł uchybić terminowi, liczonemu od dnia doręczenia ww. decyzji. Z pisma skarżącego, znajdujących się w aktach sprawy wynika, że jego znajomość prawa nie jest wysoka, rzeczywiście też można uznać, że skarżący, korzystając z dostępnych mu środków prawnych był zdezorientowany nie tylko w zakresie prawidłowej analizy doręczanych mu pism, ale także i konsekwencji niejasnego formułowania swych wniosków i żądań. Właśnie w takiej sytuacji ustawodawca wymaga od organu orzekającego, aby – z mocy ustawy – podejmował działania minimalizujące ryzyko poniesienia szkody przez stronę, wynikającej z jej nieznajomości prawa. To od organu wymaga się, aby miał zawsze na względzie słuszny interes obywatela i dociekał, na czym polega zgodne z intencją strony załatwienie sprawy. WINB postąpił w sposób wygodny i umożliwiający mu "załatwienie sprawy" w sposób pozornie zgodny z prawem. Rzeczywiście bowiem, zakaz ne bis in idem polega na przyznaniu organowi upoważnienia do odmowy wszczęcia postępowania, zakończonej już innym orzeczeniem. Ale wyłącznie wówczas, gdy żądanie strony naprawdę dotyczy ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie, a nie wówczas, kiedy organ wadliwie i wbrew istniejącym w sprawie okolicznościom nie uznaje żądania strony za środek zaskarżenia. O tym, że intencją skarżącego było wniesienie odwołania świadczy nie tylko fakt złożenia tego pisma w terminie do zaskarżenia decyzji WINB oraz określenie, jako adresata GINB, a nie WINB. Świadczy o tym również treść pisma, zwłaszcza zawarta w ostatnim jego akapicie. Skarżący zwraca się do GINB o "wnikliwe przeanalizowanie materiałów całego postępowania" i oświadcza, że jego "drogi odwoławcze dobiegają końca". W skardze do tut. Sądu, K. J. wyjaśnił ponadto, że niezrozumiałym jest, czemu o jego piśmie rozstrzygał WINB, a nie GINB, jako organ odwoławczy; ze skargi wynika wprost, że skarżący miał zamiar złożyć odwołanie, a nie ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności. Nieporadność strony w formułowaniu żądań, wniosków, czy też we właściwym nazewnictwie pism nie może być podstawą dla organu do odstąpienia od badania rzeczywistej woli strony. Jeżeli organ nie może jednoznacznie ustalić, co jest zamiarem strony (a co, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie ma miejsca w sprawie niniejszej), to zobowiązany jest ją wezwać do sprecyzowania stanowiska. Jeżeli tego nie czyni, postępując po linii najmniejszego oporu, to narusza art. 6, 7, 8 § 1, 9 i 10 § 1 k.p.a., a organ II instancji, utrzymując takie wadliwe orzeczenie w mocy narusza również art. 138 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten ma wyłącznie wówczas zastosowanie, gdy kontrolowane orzeczenie jest prawidłowe. Te naruszenia miały niewątpliwie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, istotny wpływ na wynik sprawy. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, związany oceną prawną tut. Sądu, potraktuje pismo skarżącego z dnia [...] września 2016 r., jako odwołanie od własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2016 r., uzupełni akta administracyjne o dowód doręczenia skarżącemu ww. decyzji i rozważy przesłanki zastosowania w sprawie art. 132 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W razie oceny negatywnej, organ I instancji prześle odwołanie wraz z aktami Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w trybie art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a., zaś GINB rozpozna wówczas merytorycznie odwołanie K.J. Z przyczyn powyżej wymienionych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.