VII SA/Wa 506/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], umarzającej wszczęte na wniosek [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r. znak: [...]. Z akt postępowania wynika, że [...] złożył wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] października 1981 r., znak: [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r., udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w [...], wskazując na brak możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na niemożność pozyskać akta sprawy dotyczących powyższej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] października 1981 r. Decyzja powyższa uchylona została przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego, która może wpływać na rozstrzygnięcie sprawy. W dalszej kolejności Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], odmówił przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] października 1981 r., w związku bezprzedmiotowością postępowania wynikającą z braku jakiejkolwiek dokumentacji i w konsekwencji brakiem możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, mającego na celu ustalenie czy zaskarżona decyzja naruszyła przepisy materialno-procesowe w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] powyższe rozstrzygnięcie również zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że to Wojewoda [...] winien podjąć czynności mające na celu odtworzenie akt oraz dokonać oceny czy istnieje możliwość ich odtworzenia, podczas gdy obowiązek ten przeniósł na Wójta Gminy [...]. W ramach ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda [...], zgodnie z zaleceniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podjął działania mające na celu ustalenie treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] października 1981 r., znak: [...] oraz odtworzenie akt. Ponieważ działania te nie przyniosły rezultatów w postaci uzyskania jakichkolwiek dokumentów lub informacji o ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...]. Rozstrzygnięcie powyższe utrzymane zostało w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r., znak: [...]. W wyniku rozpatrzenia skargi [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2746/13 uchylił powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że fizyczny brak akt administracyjnych i decyzji nie stanowi o jej nieistnieniu w sensie prawnym i taki brak podlega uzupełnieniu poprzez instytucję odtworzenia akt administracyjnych. W związku z powyższym Sąd za przedwczesne uznał umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r. Organ wojewódzki w ramach ponownie prowadzonego postępowania, pismem z 15 września 2014 r., zlecił Starostwu Powiatowemu w [...] odtworzenie akt przedmiotowej sprawy. Pismem z 11 grudnia 2014 r., znak: [...] Starostwo Powiatowe w [...] wyjaśniło, że zakończyło postępowanie w sprawie odtworzenia akt postępowania dotyczącego budowy wodociągu w [...] i decyzji z [...] października 1981 r. Starostwo Powiatowe wyjaśniło, że w wyniku przeprowadzonych czynności udało się pozyskać jedynie mało czytelną kserokopię poszukiwanej decyzji oraz wskazało, że z pozyskanej dokumentacji wynika, że po działce należącej do [...] przebiega jedynie przyłącz do głównego wodociągu, który wykonywany był w 1995 r., natomiast główna magistrala wodociągowa (na którą udzielono pozwolenia zaskarżoną decyzją) w ogóle nie przebiega przez nieruchomość [...] (działka nr ew. [...]). Starostwo Powiatowe w [...] wskazało również, że z Urzędu Gminy [...] pozyskano dwa projekty techniczne przyłączy do głównego wodociągu. Zostały one wykonane w 1994 r. i 1995 r. Przyłącza te zasiliły w wodę budynki na działkach sąsiadujących z działką należącą do [...] (działka nr ew. [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] umorzył wszczęte na wniosek [...] postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] października 1981 r. udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w [...]. Organ I instancji wskazał, że w archiwum Urzędu Gminy [...] odnaleziono Plan sytuacyjno-wysokościowy wodociągu [...], który obejmuje planowany przebieg wodociągu (głównego), na którego realizację zezwolono zaskarżoną decyzją. W ocenie organu wojewódzkiego analiza Planu sytuacyjno-wysokościowego oraz znajdujących się w aktach sprawy projektów technicznych przyłączy do głównego wodociągu (wykonanych w 1994 i 1995 r.), potwierdziła ustalenia dokonane przez Starostwo Powiatowe w [...], że zaskarżona decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] października 1981 r., znak: [...], nie przewidywała realizacji wodociągu (głównej magistrali) na działkach należących do [...] tj. działkach nr [...] oraz [...] (stanowiącej obecnie własność pana [...]). Wojewoda [...] podkreślił, że postępowanie nieważnościowe wszczęte zostało na wniosek [...], który podnosił, że główna magistrala wodociągowa w [...] zrealizowana została na działce nr [...], stanowiącej jego własność bez jego zgody, oraz że postępowanie w tej sprawie przeprowadzone zostało bez jego udziału jako strony. W związku z powyższym organ wyjaśnił, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast z pozyskanej dokumentacji wynika, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] października 1981 r., znak: [...], nie objęła swoim zasięgiem nieruchomości należącej do skarżącego. Wojewoda [...] wskazał ponadto, że prace, które zostały wykonane na nieruchomości [...], dotyczyły prawdopodobnie budowy przyłącza, który wykonywany był w 1995 r., lub też stanowiły samowolę budowlaną. Podniósł przy tym, że w przypadku gdy prace wykonane na nieruchomości [...] stanowiły samowolę budowlaną, organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie byłby właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] października 1981 r. znak: [...], wszczęte zostało na wniosek osoby nieupoważnionej, tj. osoby nie mającej przymiotu strony w tym postępowaniu, co wywołuje konieczność umorzenia postępowania w sprawie zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] wnosząc o jej uchylenie. Skarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. z uwagi na nieprzesłuchanie świadków. W ocenie skarżącego decyzja została wydana na podstawie nieuwierzytelnionej kopii rozdzielnika. Skarżący zwrócił uwagę, że z dokumentów wynika, że jest stroną postępowania, bowiem wodociąg ogranicza możliwość zagospodarowania jego działki. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], zostało poprzedzone postępowaniem odtworzeniowym przeprowadzonym przez Starostę [...], w wyniku którego zgromadzono dokumentację dotyczącą kwestionowanej przez [...] decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r., znak: [...], w tym kopię ww. pozwolenia na budowę oraz projekt budowlany. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w odtworzonym projekcie budowlanym nie naniesiono numerów ewidencyjnych działek, na których zaprojektowano przebieg spornego wodociągu. W związku z powyższym porównano projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r., znak: [...], uzyskany w toku postępowania w sprawie odtworzenia akt, z aktualną mapą ewidencyjną przedstawiającą położenie działki nr ew. [...] będącą własnością [...] oraz z danymi zawartymi w systemie goportal. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że z projektu budowlanego oraz z danych ewidencyjnych zgromadzonych w toku postępowania wynika, że sporny wodociąg z całą pewnością nie został zaplanowany na działce nr ew. [...], będącej własnością [...]. Organ II instancji wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie zaprojektowano m.in. wzdłuż południowej granicy działki nr ew. [...] w odległości ok. 39-40 m od granicy działki skarżącego. Natomiast istniejące na nieruchomości skarżącego przyłącza wodociągowe wykonane zostały w 1995 r. i nie były objęte decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r., znak: [...], co potwierdza znajdującą się w aktach sprawy dokumentacja projektowa ww. przyłączy (sporządzona w 1995 r.). W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, powyższe przyłącza nie mogą być przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu i nie mają wpływu na legitymację procesową skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego, skoro w przedmiotowej sprawie ustalono, że sporna inwestycja nie obejmuje działki nr ew. [...], to tym samym wszczęcie na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r., znak: [...], było bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożył [...] wnosząc o jej uchylenie z uwagi na rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącego w uzasadnieniu skarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poświadczył nieprawdę stwierdzając, że przyłącza znajdujące się na działce skarżącego nie mogą być przedmiotem analizy w niniejszym postepowaniu i nie mają wpływu na legitymację procesową. Zdaniem skarżącego powyższe potwierdza Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] wskazując w piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 r. że "(...) wodociąg przebiegający po tej działce został wybudowany na podstawie prawomocnej decyzji z dnia [...].10.1981 r. znak [...]". Skarżący zarzucił, że skarżoną decyzję wydano na podstawie poświadczeń nieprawdy przy braku rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie wizji terenowej i bez ustalenia lokalizacji rodzaju wodociągu na działce nr [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Stosownie do art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad uzasadniających jej uchylenie, skarga zaś podlega oddaleniu. Podniesione zarzuty i twierdzenia zawarte we wniesionej skardze przez [...] koncentrują się na podważaniu zasadności oceny dokonanej przez Wojewodę [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej braku posiadania interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] października 1981 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kwestię posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu albo obowiązku, o których mowa w powołanym przepisie są zatem przepisy prawa materialnego i konkretna norma prawna. Cechami interesu i obowiązku prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi zatem bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, natomiast brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym. W judykaturze wskazuje się, że podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Wskazać należy, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 550/07). Natomiast stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o których mowa w art. 1 § 1 k.p.a., wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, zatem m.in. wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 356/12). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], zostało poprzedzone postępowaniem odtworzeniowym przeprowadzonym przez Starostę [...]. W odtworzonym projekcie budowlanym nie naniesiono numerów ewidencyjnych działek, na których zaprojektowano przebieg spornego wodociągu, w związku z czym, w celu ustalenia czy wodociąg zaplanowano na działce wnioskodawcy, organ prawidłowo dokonał porównania projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r., znak: [...], z aktualną mapą ewidencyjną przedstawiającą położenie działki skarżącego [...] nr ew. [...] oraz z danymi zawartymi w systemie goportal (www.geoportal.gov.pl). W ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że sporny wodociąg nie został zaplanowany na działce nr ew. [...], będącej własnością [...], gdyż nie wynika to z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r., znak: [...] oraz z danych ewidencyjnych. Z porównania projektu budowlanego (sekcja "B"), odtworzonej mapy sytuacyjno-wysokościowej wsi [...], kopii mapy ewidencyjnej z 11 grudnia 2014 r. oraz danych z systemu geoportal wynika bowiem, że sporny wodociąg zaprojektowano m.in. wzdłuż południowej granicy działki nr ew. [...] w odległości ok. 39-40 m od granicy działki skarżącego. Należy zgodzić się z organem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r., znak: [...] jest bezprzedmiotowe, bowiem zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu, któremu nie przysługuje interes prawny w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na nieobjęcie działki skarżącego nr ew. [...] sporną inwestycją. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że na jego nieruchomości znajduje się przyłącze wodociągowe, stwierdzić należy, że z ustaleń organu wynika, iż istniejące na nieruchomości skarżącego przyłącza wykonane zostały w 1995 r. i nie były objęte decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r., znak: [...], co potwierdza dokumentacja projektowa ww. przyłączy sporządzona w 1995 r. W związku z powyższym przyłącza znajdujące się na nieruchomości skarżącego nie mogą być przedmiotem analizy w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1981 r. i nie mają wpływu na legitymację procesową skarżącego. Konkludując należy podzielić stanowisko Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżący nie posiada interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 § 1 k.p.a. i z tych względów postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r., znak: [...] podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podniesione zaś zarzuty, które w istocie koncentrują się wyłącznie na kwestii posiadania interesu prawnego przez skarżącego, należy uznać za niezasadne. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.