VII SA/Wa 508/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. VII SA/Wa 508/07 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda Wielkopolski po wszczęciu na wniosek M. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2001r, decyzją z dnia [...] listopada 2006r znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r. W uzasadnieniu podał, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w L., gm. P. Wniosek o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę złożyła S. D. małżonka inwestora i jego pełnomocnik uzasadniając wniosek brakiem rozpoczęcia budowy i interesem wnioskującego w wygaszeniu decyzji. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego, decyzja Starosty P. wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jest decyzją prawidłową. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...] stycznia 2007r, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił charakter postępowania nadzorczego w którym organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji lecz jako organ kasacyjny orzeka w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta P. rozpatrzył wniosek inwestora z dnia [...] kwietnia 2006r o stwierdzenie wygaśnięcia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę opierając się na stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu wniosku, że budowa nigdy nie została rozpoczęta. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na charakter postępowania nadzorczego brak jest możliwości uwzględnienia w niniejszej sprawie jako dowodu, dołączonego do odwołania protokołu oględzin obiektu budowlanego, przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] maja 2006r, a więc po wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. D. Skarżący domagał się uchylenie obu decyzji zarzucając, że "organ I instancji wydał decyzję bez ostatecznego wyjaśnienia sprawy, a obie instancje odwoławcze ograniczyły się wyłącznie do akceptacji stanowiska organu I instancji, rezygnując nawet z własnej oceny całości materiału dowodowego zebranego w sprawie". Skarżący podniósł, że "jedynym dowodem w sprawie jest oświadczenie strony, gdy tymczasem zgodnie z treścią wyroku WSA w W-wie z dnia 15.06.2004r (I SA 2282/01, LEX nr 173999 ) moc dowodowa dokumentów prywatnych pozwala jedynie na stwierdzenie, że osoby które je podpisały tak twierdzą". Zdaniem skarżącego decyzja Starosty P. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek prawnych ją uzasadniających, a wymienionych w art. 37 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane. Dowodem braku zaistnienia powyższych przesłanek jest w ocenie skarżącego treść protokołu kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] maja 2006r na terenie działki inwestora. Ponadto zostały dopełnione czynności wymagane w zakresie prowadzenia budowy polegające na zawiadomieniu o terminie rozpoczęcia robót budowlanych z dnia [...].12.2001r i oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika robót z dnia [...].12.2001r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga M. D. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, a tylko w takim zakresie dopuszczalna jest ich sądowa kontrola. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnych stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji zarówno ostatecznej, jak i nieostatecznej w granicach określonych w art. 156 §1 kpa. Przepis art. 156 §1 kpa nie uprawnia bowiem organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie "co do jej istoty" tak jak w postępowaniu odwoławczym lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 §1 kpa. Tak więc, jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa, organ nadzoru – niezależnie od tego czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony czy z urzędu jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności z powodu których nie stwierdził jej nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2006r znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r. Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją Starosta P. stwierdził na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wygaśnięcie własnej decyzji dnia [...] grudnia 2001r, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w L., gm. P. Z uzasadnienia decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r wynika, że w dniu [...] kwietnia 2005r inwestor wystąpił z wnioskiem o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu utraty ważności przedmiotowego pozwolenia na budowę z mocy prawa. Ponadto we wniosku inwestor oświadczył, że wygaszenie decyzji leży w jego interesie gdyż w dniu [...] marca 2006r złożył do tutejszego organu wniosek o wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w L. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie nadzoru decyzja Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r nie narusza żadnej z przesłanek art. 156 §1 kpa. Decyzja ta została wydana po analizie dokumentów zgromadzonych w sprawie, w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa stanowi podstawę prawną dla organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W rozpoznawanej sprawie przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 kpa zostały spełnione bowiem inwestor wykazał swój interes prawny oświadczając jednocześnie, że budowa budynku mieszkalnego nie została do dnia dzisiejszego rozpoczęta i pozwolenie na budowę utraciło ważność. Brak rozpoczęcia budowy przed upływem dwóch lat od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata stanowi przyczynę wymienioną w przepisie art. 37 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) powodującą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieuzasadniony jest zarzut braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postaci zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych oświadczenia o podjęciu obowiązków kierownika robót czy też protokołu kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] maja 2006r. Skarżący mógł kwestionować brak przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu zwykłym toczącym się przed Starostą P. i zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zarzuty skarżącego nie mogą być skutecznie podnoszone z uwagi na charakter tego postępowania. Wbrew zarzutom skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy uznał, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.