VII SA/Wa 509/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia D P, na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB dla [...]") udzielił G S (dalej: "inwestor") pozwolenia na użytkowanie piętra i poddasza budynku jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w Gminie [...] przy ul. [...]. Następnie, pismem z dnia 5 lutego 2020 r. D P (dalej: "wnioskodawczyni") wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że sporny budynek został wybudowany w odległości poniżej 4 m od granicy z należącą do niej działką, lecz mimo tego nie została ona uznana za stronę postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku [...]WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła wnioskodawczyni. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że wnioskodawczyni nie będzie stroną postępowania ze względu na zachowanie przepisanych odległości budynku od granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w [...], podczas gdy budynek, na którego użytkowanie zezwolono, usytuowany jest ścianą z otworami w odległości około 3,75 m od granicy z tą działką, co jest niedozwolone z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych i powoduje negatywne oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość. Po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia GINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]IWNB. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Równocześnie podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe dotyczą, np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się, m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Ponadto, GINB wyjaśnił, że na gruncie art. 28 k.p.a. określono, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje więc sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale stwierdzenie czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Co więcej, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Organ II instancji wskazał dodatkowo, że w myśl art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji Krajowego Zasobu Nieruchomości - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. To ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę wskazaną wyżej regulację GINB uznał, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja PINB dla [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie została wydana po uprzednim postępowaniu legalizacyjnym, czy też naprawczym. Inwestor uzyskał zaś pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, stąd zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego było zasadne. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 1997 r. Burmistrz Gminy [...] nudzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie piwnic i parteru na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z akt przedmiotowego postępowania wynika, że wnioskodawczyni nie była stroną zarówno postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, jak również pozwolenia na użytkowanie. Co więcej, z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych, nr [...] wynika, że wnioskodawczyni jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...]), a więc nieruchomości, której nie dotyczy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Stąd też w ocenie organu II instancji wnioskodawczyni nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Zdaniem GINB wnioskodawczyni posiada w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny. Taki interes - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje jednak po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1997 r. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawczynię w toku postępowania administracyjnego GINB wskazał, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Głównym zarzutem wnioskodawczyni jest bowiem wybudowanie budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Zarzuty te nie znajdują jednak poparcia w aktach sprawy i nie przesądzają o przymiocie strony w danej sprawie. Przedłożone przy piśmie z dnia 22 października 2020 r. kopie projektu wprawdzie znajdują się w aktach sprawy, jednakże brak dowodu (opisu, pieczątek, podpisów) potwierdzającego, że dotyczy on decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1994 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w toku postępowania stwierdzono, że pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D P, domagając się jego uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu postanowieniu naruszenie: - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1999 Nr 15, poz. 140) poprzez bezpodstawne nieuznanie skarżącej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej we wniosku, - art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przymiotu strony, podczas gdy wnioskodawczyni posiada taki przymiot, - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie dokumentów przedstawionych przy piśmie z dnia 22 października 2020 r. i uznanie ich za niewiarygodne w sytuacji, gdy organy nie dysponują dokumentacją projektową w odpowiedniej wersji. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podkreśliła, że w toku postępowania GINB nie zakwestionował twierdzenia wnioskodawczyni zawartego w zażaleniu, że przedmiotowy budynek został zrealizowany ścianą z otworami w odległości 3,76 m od granicy z działką skarżącej. Odległość taka jest niedopuszczalna z punktu widzenia zarówno przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem skarżącej sam fakt dopuszczenia do użytkowania budynku, który znajduje się w mniejszej odległości niż wymagana w przepisach technicznych, powoduje przyznanie po stronie właściciela sąsiedniej nieruchomości podmiotowego prawa do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia, a w konsekwencji żądania wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Co więcej, w ocenie skarżącej interes prawny wnioskodawczyni wywodzić należy z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel lub zarządca nieruchomości, w stosunku do której zbyt blisko została zrealizowana zabudowa sąsiednia, musi bowiem posiadać instrumenty prawne do zwalczania niekorzystnych skutków naruszenia prawa na drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] czerwca 2020 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek D P, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], udzielającej G S pozwolenia na użytkowanie piętra i poddasza budynku jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w Gminie [...] przy ul. [...]. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym powyższa regulacja - w zakresie w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z treści żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie (por. wyroki NSA z: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04, LEX nr 190574; z 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08, LEX nr 571791; z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09, LEX nr 596817; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017). Oznacza to więc, że odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. jest możliwa w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Równocześnie podkreśla się, że z "oczywistością" okoliczności warunkującej odmowę wszczęcia postępowania organ administracji publicznej powinien mieć do czynienia już na etapie podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, bądź po dokonaniu jednostkowych i prostych czynności. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie określa art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, iż stroną takiego postępowania jest jedynie inwestor. Przepis ten był wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie, utrwalił się pogląd, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. Jednocześnie w orzecznictwie w sposób jednolity przyjmuje się, że to ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Tym samym– przepis art. 59 ust. 7 nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09; z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1130/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12; z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749). W orzecznictwie przyjmuje się również, że skoro ustawodawca w tym postępowaniu wyłączył inne podmioty od udziału w sprawie to nie ma uzasadnianych przesłanek, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji rozszerzać krąg podmiotów biorących w nim udział do innych osób. (tak m.in. wyroki NSA z 18 sierpnia 2017 r., II OSK 1540/16; z 10 stycznia 2019 r., II OSK 626/18, dostępne na:cbois.nsa.gov.pl). Co prawda są to różne postępowania jednak sprawa o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej pierwsze z wymienionych postępowań są sprawami w granicach tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Sąd podkreśla, że to iż stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor wynika z językowego brzmienia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelą (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) i ponownie zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że stosowanie powyższego przepisu jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej legalności pozwolenia na użytkowanie w której inwestor zrealizował inwestycję zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego -ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...]. (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010r., sygn. akt IIOSK 2010/09). W sprawie nie prowadzono również odnośnie ww. inwestycji postępowania naprawczego, co wskazuje, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Skarżąca, nie była inwestorką przedmiotowej inwestycji, jest natomiast właścicielką nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...]), a więc nieruchomości, której nie dotyczy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zarzuty dotyczące posadowienia budynku niezgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego, pozostają bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego postanowienia, wobec faktu, że skarżąca nie zainicjowała przez okres 14 lat ( od pozwolenia na budowę do pozwolenia na użytkowanie) postępowania na podstawie art 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z tych względów za prawidłową należy uznać ocenę organów o oczywistości braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z [...] kwietnia 2008r., a w konsekwencji o braku jej legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.