VII SA/Wa 510/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. G.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] na podstawie 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący budynek z ośmioma lokalami mieszkalnymi (segmentami) realizowany na terenie działek o nr ew. [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. i udzielił: K.F., U. i A. K., A. i W. C., E. Z., R. M., I. i A. P., J. T. oraz U. i D. K. pozwolenia na wznowienia robót budowlanych w tym budynku w zakresie określonym w projekcie zamiennym oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu. W uzasadnieniu podano, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek K. F. w sprawie istotnych odstępstw od decyzji z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] Burmistrza Gminy, wydanej dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o pozwoleniu na budowę 8 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. , które następnie decyzją z dnia [...] października 2000 r. zostało przeniesione na L. Sp. z o.o. Ustalono, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu polegały m.in. na: zmniejszeniu wysokości i kubatury budynku w wyniku rezygnacji z projektowanych poddaszy użytkowych, zmianie geometrii dachu poprzez wykonanie dachu dwuspadowego na całym budynku stanowiącego jednolitą więźbę dachową zamiast odrębnych dla każdego segmentu dachów z czterema spadkami oraz wydłużeniu tarasu na parterze w segmencie na dz. nr ew. [...] od strony ogrodowej. Stwierdzono, również inne odstępstwa, nie mające charakteru istotnego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, tj. m.in. wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej piwnicznej, dodatkowych schodów zewnętrznych do piwnicy, pochylni zamiast posadzki poziomej we wnęce pod schodami zewnętrznymi. Organ dalej podał, że w toku postępowania została wydana decyzja nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. w dniu [...] grudnia 2007 r., którą nałożył na wymienionych na wstępie właścicieli działek i obiektów budowlanych obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego wymieniony wyżej budynek, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz zalecenia wskazane w opinii technicznej określającej prawidłowość wykonania robót. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. F. i E. Z. od ww. decyzji, organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu 16 maja 2008 r. przedłożony został projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku. Organ stwierdził, że projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) oraz uwzględnia zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a także zalecenia wskazane w opinii technicznej. W związku z powyższym, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził przedłożony projekt zamienny oraz udzielił ww. właścicielom obiektu pozwolenia na wznowienie robót. Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. F. i E. Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylenie decyzji nastąpiło z przyczyn procesowych, gdyż w tym samym dniu, organ odwoławczy w trybie autokontroli wydał decyzję nr [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., uchylającą własną decyzję z dnia [...] października 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. organu I instancji, nakładającą obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, uznając, że obowiązek opracowania projektu budowlanego zamiennego winien być nałożony na wcześniejszego inwestora, tj. L. Sp. z o.o. w upadłości. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. z uwzględnieniem powyższych okoliczności przeanalizował stan faktyczny sprawy i w dalszym ciągu uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] przyjął co następuje. Przeniesienie pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] na L. Sp. z o.o. nastąpiło po podziale geodezyjnym działki nr [...], w wyniku którego powstały m.in. przedmiotowe działki o nr ewid. [...] do [...]. Na tych działkach Spółka z o.o L. zrealizowała objęty ww. decyzją budynek mieszkalny składający się z 8 lokali- segmentów, z odstępstwami od zatwierdzonego projektu i sprzedała osobom fizycznym na mocy umów sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych, indywidualnie z każdym z nabywców. Sprzedaż, wydanie nabywcom przedmiotu umowy sprzedaży nastąpiło w czasie od lipca 2001r. do marca 2002 r. Organ I instancji ocenił, że skutkiem dokonania czynności prawnych polegających na przeniesieniu prawa własności nieruchomości, adresatem decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowego obiektu, winni być jego właściciele, będący następcami prawnymi inwestora wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś L. Spółka z o.o. lub L. Spółka z o.o. w upadłości. Nadto organ I instancji wyjaśnił, że L. Sp. z o.o. w upadłości nie mogła być adresatem decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. również dlatego, że w świetle przepisów ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, adresatem rozstrzygnięć i nakazów wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie obiektów budowlanych należących do podmiotów, w stosunku do których została ogłoszona upadłość może być jedynie syndyk masy upadłościowej. Jednakże w przedmiotowej sprawie syndyk nie mógł być adresatem decyzji, gdyż ogłoszenie upadłości ww. Spółki i powołanie syndyka masy upadłości nastąpiło w dniach 2 listopada 2004 r. tj. już po sprzedaniu wszystkich segmentów. W dniu 13 września 2007 r. Sąd wydał postanowienie stwierdzające zakończenie postępowania upadłościowego. Oceniając kwestie materialnoprawne organ I instancji doszedł do wniosku, że zmniejszenie wysokości budynku poprzez rezygnację z poddaszy użytkowych nie narusza ustaleń decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Burmistrza Gminy W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani przepisów techniczno-budowlanych, co daje możliwość zaakceptowania dokonanych w tym zakresie zmian. Organ wskazał, że projekt zamienny spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz uwzględnia zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a także zalecenia zawarte w opinii technicznej. Ponadto Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] maja 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę II – go etapu zabudowy mieszkaniowej tj. ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie działki o nr ew. [...] (po podziale dz. ewid. od nr [...] do nr [...]) z obręb. [...] przy ul. [...] w W. dla Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" i decyzję z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] przenoszącą ww. pozwolenie na budowę na L. Sp. z o.o. wydane przez Burmistrza Gminy W. Z powyższych powodów, w ocenie organu I instancji, decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nakładała obowiązki, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, na właścicieli segmentów. Nałożone obowiązki zostały wykonane z zachowaniem określonego w decyzji terminu. Organ I instancji podkreślił, że faktu tego nie zmienia wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. organu I instancji. W świetle powyższego organ I instancji uznał, że nałożenie już wykonanego obowiązku na inny podmiot, nie uprawniony, nie mający interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia. W związku z powyższym, organ I instancji podjął decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji K. F. i E. Z., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił wyżej opisaną decyzję z dnia 30 października 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ I instancji rozstrzygając sprawę winien uwzględnić, ze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [....] grudnia 2007 r. nakładającą na ww. właścicieli przedmiotowego obiektu obowiązek sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Skoro zaś w obrocie prawnym nie istnieje decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a która winna poprzedzać decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust.4 Prawa budowlanego, za przedwczesną uznać należało decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Organ odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2004vr. Sygn. akt 7/IV SA/Wa 543/03, który orzekając w przedmiotowej sprawie zaznaczył, iż w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego możliwe jest wyegzekwowanie tylko niektórych roszczeń, opartych na zarzucie naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Natomiast roszczenia zarzucające nie wywiązanie się inwestora z zawartej umowy mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. Z. w kwestii twierdzenia, że skarżący jest następcą prawnym Spółki L. i wnosząc o uznanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego winnych naruszenie prawa art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nakazanie tym organom doprowadzenie budowy na swój koszt do stanu zgodnego z prawem. W skardze podniesiono, że organy nadzoru budowlanego, nigdy nie nałożyły obowiązku na Spółkę L. przed jej wykreśleniem z rejestru, aby Spółka przedłożyła projekt budowlany zamienny i wykazała konieczne roboty budowlane w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji wniósł o jej oddalenie. Sąd nadto ustalił, że równolegle toczyło się postępowanie administracyjne zakończone stwierdzeniem nieważności decyzji nr [...] (wydanej w trybie autokontroli, którą uchylono decyzję nakładającą obowiązki), tutejszy Sąd nieprawomocnym wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 957/10 oddalił skargę na decyzję nadzorczą z dnia [...] marca 2010 r., a w dniu [...] października 2010 r. wpłynęła skarga kasacyjna na powyższy wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Skarga zaś nie jest zasadna, gdyż w zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wbrew twierdzeniu skargi, nie przesądzono, ani też nie można było skutecznie przesądzić okoliczności dotyczącej następstwa prawnego skarżącego. Organ administracyjny I instancji nie może zostać bowiem, w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet zatem organ II instancji uchylając decyzję formułuje oceny prawnomaterialne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one okazać się pozbawione znaczenia. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. W toku postępowania organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. W kontrolowanej przez Sąd sprawie powodem uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania była okoliczność, iż organ II instancji doszedł do wniosku, iż w ponowionym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu zamiennego zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie wymagającym powtórzenia w całości postępowania przed organem I instancji, a wydana decyzja jest przedwczesna. Wniosek ten znajduje oparcie w przepisach prawa i aktach sprawy. Prawo budowlane po nowelizacji w 2003 r. w części odnoszącej się do skutków nieprawidłowości w prowadzeniu robót budowlanych, zostało skonstruowane w swoisty sposób. Ustawodawca tworząc normy odnoszące się do poszczególnych przypadków nieprawidłowości przewiduje, ujęte w poszczególnych jednostkach redakcyjnych przepisów, sekwencyjnie następujące rozwiązania prawne, ściśle wiążąc organy koniecznością podejmowania określonych czynności i podejmowania aktów, mających zastosowanie w odniesieniu do ściśle określonych stanów faktycznych. Stan taki powoduje, że w skomplikowanych stanach faktycznych, szczególnie w razie zmian we wcześniej podejmowanych decyzjach, powstają problemy z podjęciem właściwego rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, w kontrolowanej przez Sąd sprawie, poprzedzały wcześniejsze fazy postępowania i akty administracyjne je kończące, które w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. już nie istniały w obrocie prawnym, a zatem ustalenia wynikające z tych decyzji, między innymi dotyczące określenia podmiotów, na których należy nałożyć obowiązki wynikające z Prawa budowlanego nie mogły kształtować sytuacji prawnej adresatów decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem organ II instancji orzekł, że wydana decyzja jest przedwczesna, a postępowanie administracyjne prowadzące do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego należy przeprowadzić jeszcze raz. Zauważyć przy tym należy, że na skutek innych postępowań, zarówno tych o których mowa była w decyzji organu II instancji, a także tych, które toczyły się po jej wydaniu, lecz przed wydaniem obecnego wyroku, stan administracyjnej sprawy będącej przedmiotem orzekania przez organ II instancji nie został ukształtowany w sposób ostateczny, a zatem wpływ na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego będą miały inne rozstrzygnięcia, przede wszystkim związane z ustaleniem, na który podmiot należy nałożyć obowiązek wykonania tego projektu. Kwestii tej nie sposób przesądzić w obecnie kontrolowanej sprawie, gdyż, tak jak powiedziano wyżej, ustalenie to należy do innych wcześniejszych, odrębnych proceduralnie, faz postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.