VII SA/Wa 511/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. K. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]), na podstawie art. 104 i art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępował administracyjnego (tj.. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, oraz art. 83 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na nieruchomości przy ul. O. w W. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 15 i 24 kwietnia 2003r. ustalono, iż H. i M. P. w 2003r. wykonali betonowy fundament o dług. 27,1 Om i szer. 0,55m. Na fundamencie postawiono siedem betonowych kolumn o wys. 1,60m zakończonych betonowymi orłami o wys. ok. 0,70m. Obiekt przylega do jednej ze ścian budynku mieszkalnego posadowionego na ww. nieruchomości. Inwestorzy zgłosili zniszczenie trzech kolumn z orłami ze ścieżką ogrodową. Według oświadczenia H. P. złożonego do protokołu 16 października 2003r. pozostałe trzy kolumny z orłami wraz z częścią ścieżki pełnią funkcję ozdobną. Decyzją z dnia [...] października 2003r. organ powiatowy umorzył postępowanie stwierdzając, że ww. obiekty są obiektami małej architektury niepodlegającymi zgłoszeniu, ani nie wymagają pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. - po rozpatrzeniu odwołań pp. P. oraz S. K. - uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005r. (VII SA/Wa 1389/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2009r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z powyższym, organ powiatowy przeprowadził w dniu 28 października 2009r. wizję, która wykazała, że pp. P. wznieśli fundament w kształcie prostokąta o wym. 10 x 8m, szer. ok. 50cm i głęb. 50cm., przylegający do budynku przy ul. O. Na fundamencie postawiono cztery betonowe kolumny z orłami o wys. 3m, a trzy leżą obok na posesji. Organ uznał, że nie ma podstaw do zakwalifikowania fundamentu do obiektu małej architektury, jak i obiektu budowlanego w ogóle. Oznacza to, że nie jest on objęty przepisami Prawa budowlanego, co uzasadniało umorzenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 201 Or. ([...]) - po rozpatrzeniu odwołania S. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i dodał, że brak jest podstaw do uznania przedmiotowego "obiektu" za ścieżkę ogrodową, jak podnieśli pp. P., skoro nie ma ona początku ani końca, gdyż przylega do budynku. Ponadto, zakładając, iż utwardzony fragment jest fundamentem, to dopóki nie powstaną ściany budynku lub nie zostaną posadowione na nim maszyny lub urządzenia, nie można ustalić czy jest on częścią budynku, czy innego obiektu budowlanego. Przyjmując natomiast, że "obiekt" ten jest utwardzeniem terenu, to zgodnie z Prawem budowlanym obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, jak i w dniu wykonania robót, utwardzenie terenu nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Skargę na powyższą decyzję złożył S. K. i wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucił naruszenie * art. 28 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że ww. fundament nie jest początkiem budowy obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy, a tym samym nie jest wymagane pozwolenie na budowę; * art. 48 ust. 2 ww. ustawy poprzez niewydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych; - art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz art. 105 §1 kpa poprzez uznanie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowy fundament w większej części znajduje się na jego nieruchomości i ma wymiary 9m x 8m x 9m, przy szerokości 55 cm i głębokości również 55 cm. Uzbrojony jest stalowymi prętami. Zdaniem skarżącego, przyjęcie argumentacji organu odwoławczego prowadziłoby do uznania, że fundament nie pełni żadnej funkcji i został wzniesiony na obu działkach bez jakiegokolwiek celu. Tymczasem budowa większości obiektów budowlanych zaczyna się od wpuszczenia fundamentów w ziemię. Umieszczenie tej konstrukcji jest zatem początkiem robót budowlanych, na które pp. P. nie uzyskali wymaganego pozwolenia. Organ powiatowy winien w takiej sytuacji powinien wydać decyzję o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych. W przedstawionej sytuacji nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271, zw. dalej ppsa). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia 12 listopada 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych na nieruchomości przy ul. O. w W. Podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości wydanych decyzji ma fakt, iż wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005r. (VII SA/Wa 1389/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ani organ administracji państwowej, ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22.03.1999 r, IV SA 527/97, LEX nr 47275). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zasada ta traci moc wiążącą jedynie w trzech sytuacjach: w razie zmiany ustawy, w sytuacji zmiany - już po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990 r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, LexPolonica). Tylko w wymienionych sytuacjach organ, rozpatrując sprawę powtórnie, może nie zastosować się do wytycznych rozstrzygnięcia sądowego. W niniejszej sprawie takie sytuacje nie miała miejsca. Podkreślić zatem należy, że w powołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wzniesione przez pp. P. cokoły wraz z umieszczonymi na nich orłami można zaliczyć do obiektów małej architektury, w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania. Sąd wskazał, że skoro inwestycja została zrealizowana przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 718), to wzniesienie obiektu małej architektury wymagało zgłoszenia (art. 30 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4, w brzmieniu obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania). Organy pomimo wyraźnego nakazu Sądu w ogóle nie przeprowadziły postępowania w tym zakresie, prowadząc postępowanie tylko odnośnie fundamentu. Uszło uwadze organów - co podkreślił Sąd ww. wyroku - że w sytuacji gdy postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie nowych przepisów do sprawy mogą mieć zastosowanie przepisy art. 7 ust. 1 i 2 wyżej powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003r. Innymi słowy, przy samowoli "zgłoszeniowej" odnośnie obiektu małej architektury wzniesionego przez pp. P. przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 27 marca 2003r. obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, gdyż przepis ten - w powyższej sytuacji - nakazywał stosowanie art. 1 pkt 37-39. Już powyższe uchybienie stanowi o naruszeniu art. 153 ppsa. Sąd nie zgodził się również z argumentacją organów w zakresie przeznaczenia fundamentów. Wskazać bowiem trzeba, że pomimo przeprowadzenia przez organ powiatowy wizji lokalnej z udziałem inwestorów (wizja lokalna z dnia 28 października 2009 r.) organ w ogóle nie poczynił ustaleń odnośnie przeznaczenia fundamentu. Z akt sprawy nie wynika również, by organy zwróciły się do inwestorów na piśmie o wyjaśnienie ww. kwestii. Organ II instancji ograniczył się do analizy możliwych wariantów przeznaczenia fundamentu (obiekt małej architektury - obiekt budowlany), w ogóle nie podejmując prób ustalenia faktycznego przeznaczenia fundamentu. Z przedstawionych względów należało uchylić rozstrzygnięcia organów obu instancji, wobec naruszenia art. 153 ppsa, a w konsekwencji także art. 105 § 1 kpa, gdyż niewątpliwie - jak słusznie podniesiono w skardze - postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 orzekł jak w pkt. I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.