VII SA/Wa 513/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] października 2002r. na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawa budowlanego (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał R. M. rozbiórkę budynku wybudowanego na nieruchomości w Z. ul. [...] na dz. [...] i [...] przy granicy z działką [...]. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż budowa przedmiotowego obiektu została zakończona w roku 1993, a na nieruchomości na której zlokalizowano inwestycję miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 1992r., ogłoszona w Dz. U. woj. pilskiego nr 6 z dnia 4 maja 1993r) przewidywał drogę pieszo-jezdną. Wskutek powyższego uznano, że została spełniona jedna z przesłanek wynikająca z art. 37 Ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Po rozpatrzeniu odwołania R. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] marca 2003r utrzymał nakaz rozbiórki w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji przyjmując, iż na terenie przeznaczonym pod realizację drogi pieszo-jezdnej nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowego obiektu. W wyniku złożenia skargi przez R. M. na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie o sygn. II SA/Po 786/03 oddalił skargę. W dniu [...] marca 2006r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynął wniosek R. M. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2002r., który następnie został przekazany do rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. Po rozpatrzeniu wniosku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2002r. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd Administracyjny są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Po rozpatrzeniu odwołania R. M. od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia organ uzasadnił tym, że postępowanie nieważnościowe toczyło się w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] października 2002r., które nie było ostateczne. Organ wskazał również, że wniosek R. M. z dnia [...] marca 2006r. winien zostać przekazany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie rozbiórki tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 20Q3r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. przekazano ten wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako właściwego organu w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decydujące znaczenie miał fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie o sygn. II SA/Po 786/03 oddalił skargę wniesioną przez R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r. Organ podkreślił, że wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych do uchylenia decyzji wadliwych wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Zaznaczono, że po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007r utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W swoim rozstrzygnięciu organ uznał, że podnoszone we wniosku argumenty, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie rozpoznawał skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r. w aspekcie przesłanek nieważności, nie są zasadne i nie dają podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2006r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007r. wniósł R. M. Domagał się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2002r. nakazującej rozbiórkę. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z ciężką wadą w postaci braku podstawy prawnej tj. na podstawie ustawy nieistniejącej w dniu wydania decyzji, czyli art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa -art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Natomiast przepis art. 134 § 1 ww. ustawy wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż w niej podane. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006r., którą na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji orzekającej rozbiórkę budynku. Stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania nieważnościowego wymagało uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność" (wyroki NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, niepubl. oraz z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, niepubl.) Zatem przed wszczęciem postępowania (w fazie postępowania wstępnego) organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się postanowieniem o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia ze względu na jego niedopuszczalność. Stadium wstępne postępowania zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Z ugruntowanego orzecznictwa jak i doktryny wynika, że niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy: - strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. czynności materialnotechnicznej, zaświadczenia, ugody administracyjnej; - żądanie wszczęcia postępowania dotyczy decyzji administracyjnej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; - żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania. Do przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Niedopuszczalność postępowania powoduje konieczność podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym reguła ta dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy z żądaniem wystąpiła strona lub organizacja społeczna. Jeśli z żądaniem wszczęcia postępowania występuje prokurator (w drodze sprzeciwu), organ jest nim związany (art. 186 kpa). Na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa. W wyroku z dnia 20 grudnia 1994 r. NSA stwierdził: "Organ administracyjny nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może zdecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania" (I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej nie miała umocowania ani w przesłankach podmiotowych ani przedmiotowych. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2002r. pochodził od strony postępowania – R. M. Niewątpliwie posiadał on legitymację do żądania wszczęcia tego postępowania, gdyż decyzja rozbiórkowa dotyczyła nałożonego na niego obowiązku (art. 28 k.p.a.). Tak więc organ powinien był wszcząć postępowanie wyjaśniające i w oparciu 0 poczynione ustalenia orzec merytorycznie albo o stwierdzeniu nieważności wzmiankowanej decyzji, albo o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na tym etapie postępowania nieważnościowego organ nie był władny, wydać decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności - w trybie art. 157 § 3 kpa, mimo, iż kwestionowana decyzja badana była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie o sygn. II SA/Po 786/03 skargę R. M. oddalił. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] grudnia 2006r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.