VII SA/Wa 513/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy L. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2023 r. znak: [...] 2) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia 29 listopada 2023 r., znak DWST-WOOS.4021.45.2023.EM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, z późn. zm. - dalej "k.p.a."), oraz art. 89 ust. 1, 3 i 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r., poz. 900, z późn. zm. - dalej "Prawo oświatowe"), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy L. na postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty z 9 października 2023 r., umarzające postępowanie w przedmiocie wydania opinii w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2022 r. Szkoły Podstawowej im. T. K. w R- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Rada Gminy L. w dniu [...] grudnia 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] o zamiarze likwidacji z dniem 31 sierpnia 2022 r. Szkoły Podstawowej im. T. K. w R. Wójt Gminy L., pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. wystąpił do Śląskiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii w tej sprawie. Śląski Kurator Oświaty (Kurator) postanowieniem z dnia 13 stycznia 2022 r., negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2022 r. Szkoły Podstawowej im. T. K. w R. Po rozpatrzeniu zażalenia Gminy L. na powyższe postanowienie, Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia 10 marca 2022 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kurator postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2022 r., negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji SP w R. Po rozpatrzeniu zażalenia Gminy L., Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Kuratora z dnia 11 kwietnia 2022 r. Gmina L. zaskarżyła postanowienie Minister Edukacji i Nauki z dnia 23 czerwca 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1498/22, uchylił postanowienie Ministra z dnia 23 czerwca 2022 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora z dnia 11 kwietnia 2022 r. W toku dalszego rozpatrzenia sprawy Kurator, postanowieniem z dnia 9 października 2023 r., umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania opinii w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2022 r. Szkoły Podstawowej w R. Zdaniem Kuratora, upływ terminu likwidacji, wskazanego przez Radę Gminy L. w uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., stanowił trwałą i nieusuwalną przeszkodę do kontynuowania postępowania. Jednocześnie Kurator wskazał, że Wójt Gminy L., pismem z dnia 23 listopada 2022 r., wystąpił o wydanie opinii w związku z uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] września 2022 r. zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. W uchwale nr [...] wskazano nową datę zamiaru likwidacji SP w R. na dzień 31 sierpnia 2023 r. Kurator wyjaśnił, że "prowadzi postępowanie w tej sprawie". W zażaleniu na to rozstrzygniecie, Gmina podniosła, że w dacie pierwotnie planowanej likwidacji SP w R., tj. w dniu 31 sierpnia 2022 r. postanowienie Kuratora z dnia 11 kwietnia 2022 r. było nieprawomocne, ponieważ sprawa była rozpatrywana przez WSA w Warszawie. Dlatego Rada Gminy L. podjęła uchwałę o zmianie daty planowanej likwidacji - ustalono nowy termin na dzień 31 sierpnia 2023 r. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1498/22, uchylający postanowienie Ministra z dnia 23 czerwca 2022 r. i poprzedzające postanowienie Kuratora, skutkował tym, że sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Po uprawomocnieniu się ww. wyroku, Kurator w dniu 10 marca 2023 r. wydał postanowienie ponownie negatywnie opiniujące zamiar likwidacji szkoły, które Minister utrzymał w mocy postanowieniem z dnia 2 czerwca 2023 r. Gmina zaskarżyła postanowienie Ministra do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 10 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/23, uchylił zaskarżone postanowienie Ministra z dnia 2 czerwca 2023 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora z 10 marca 2023 r. Z uwagi na fakt, że procedura likwidacji SP w R. nie zakończyła się przed 31 sierpnia 2023 r., Rada Gminy L. po raz kolejny dokonała zmiany terminu likwidacji szkoły na dzień 31 sierpnia 2024 r., o czym w dniu 9 października 2023 r. powiadomiła Kuratora. Zdaniem skarżącej "jest to cały czas jedno postępowanie, które dotyczy tej samej sprawy" (przedmiot sprawy jest ten sam, uzasadnienie przyczyn likwidacji to samo, ta sama szkoła wskazana została jako miejsce kontynuowania nauki). Dlatego po prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1498/22, Kurator powinien był wydać opinię co do zamiaru likwacji Szkoły Podstawowej im. T. K. w R. Minister w zaskrzonym postanowieniu z dnia 29 listopada 2023 r., uznał, że należy utrzymać w mocy postanowienie Kuratora stwierdzające bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wydania opinii. Wskazał, że zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, publiczna szkoła podstawowa, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Stosownie do art. 89 ust. 3 ww. ustawy, szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Organ odwoławczy podkreślił, że jednym z elementów badanych przed wydaniem opinii jest termin likwidacji szkoły. Termin ten został określony uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2021 r. - na 31 sierpnia 2022 r. Termin likwidacji szkoły wyznaczony tą uchwałą minął, a szkoła nadal funkcjonuje w niezmienionej strukturze. Rozstrzygnięcie Kuratora dotyczyło zamiaru likwidacji SP w R. z dniem 31 sierpnia 2022 r., wyrażonego w uchwale [...] Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2021 r. Minister wyjaśnił, że z urzędu znany jest mu fakt, że w dniu [...] września 2022 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w zakresie daty planowanej likwidacji, którą ustalono na dzień 31 sierpnia 2023 r. Jednak zdaniem organu odwoławczego, Kurator słusznie uznał, że określenie nowego terminu likwidacji szkoły powoduje konieczność wszczęcia nowego postępowania w przedmiocie wydania opinii w sprawie zamiaru jej likwidacji. Minister zauważył również, że sprawa opiniowania zamiaru likwidacji ww. szkoły z dniem 31 sierpnia 2023 r. była przedmiotem kontroli WSA w Warszawie w związku ze skargą gminy L. na postanowienie Ministra z dnia 2 czerwca 2023 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 10 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/23, uchylił postanowienie Ministra i utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora, jednak orzeczenie to nie jest prawomocne. Wziąwszy pod uwagę fakt istnienia dwóch odrębnie prowadzonych postępowań administracyjnych oraz określenie przez Radę Gminy L. nowego terminu likwidacji szkoły, nie można mówić o jednym postępowaniu, które dotyczy tej samej sprawy. Zdaniem Ministra, w aktualnych uwarunkowaniach sprawa dotyczy opinii co do zamiaru likwidacji SP w R. z dniem 31 sierpnia 2022 r., dlatego takie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zmiana daty likwidacji szkoły powoduje zmianę przedmiotu postępowania. Organ podkreślił, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/23, nie mógł być uwzględniony, gdyż nie dotyczy niniejszej sprawy i nie jest prawomocny. Gmina L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki Ministra Edukacji i Nauki z dnia 29 listopada 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia 9 października 2023 r. - umarzające postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w R. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia; 2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający przepisy; 3) art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przez zignorowanie zgłaszanych wniosków dowodowych; 4) art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak odniesienia się do zarzutów. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podkreślała, że organ II instancji nie uwzględnił jej wniosku dowodowego o dołączenie do akt sprawy wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 października 2023 r., sygn. VII SA/Wa 1698/23. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Gminy L. [...] grudnia 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. T.K. w R. z oddziałem przedszkolnym, która ustalała datę zamierzonej likwidacji na koniec roku szkolnego 2021/2022 tj. z dniem 31 sierpnia 2022 r. Wykonując tę uchwałę Wójt Gminy L., pismem dnia [...] grudnia 2021 r., wystąpił do Śląskiego Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie likwidacji szkoły. Kurator, postanowieniem z dnia 13 stycznia 2022 r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły. Rada Gminy L. w dniu [...] września 2022 r. podjęła kolejną uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie likwidacji szkoły. Zmiana uchwały polega na zmianie terminu likwidacji szkoły na dzień 31 sierpnia 2023r. o czym poinformowano Kuratora w piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2022 r. syn. akt II SA/Wa 1498, uchylił postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 czerwca 2022 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty. Skarżąca Gmina L. podniosła, że w chwili wydawania kolejnego negatywnego postanowienia z 10 marca 2023 r., Kurator znał treść wyroku WSA z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Wa 1498/23, a wyrok był prawomocny. O zmianie terminu planowanej likwidacji i podjęciu w związku z tym uchwały zmieniającej, Wójt Gminy L. poinformował Kuratora (23 listopada 2022 r.). Dalej w skardze wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/23, który stwierdził, że postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 2 czerwca 2023r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora z 10 marca 2023 r. zostały wydane z naruszeniem prawa i w celu jego obejścia. Sąd uznał, że zachowanie organu miało na celu uniknięcie związania go oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Nadto stwierdził, że uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] września 2022 r. nr [...], zmieniającą uchwałę Rady Gminy L. z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji szkoły w zakresie zmiany daty likwidacji szkoły (ustalając na 31 sierpnia 2023 r.), błędnie potraktowano jako nową uchwałę o likwidacji szkoły, o której mowa w art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Kurator nie miał podstaw prawnych i faktycznych do tego, aby treść tej uchwały bądź zawiadomienie od Rady Gminy L, potraktować jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania. Zobowiązany był ponownie rozpatrzyć sprawę w przedmiocie wydania opinii. Sąd stwierdził, że działanie Kuratora naruszyło między innymi zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a., a on sam działał w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Gmina wskazała, że gdyby uznać za słuszne twierdzenie organu o konieczności umorzenia postępowania, to umorzeniem kończyłoby się większość postępowań tego typu - z uwagi na upływ terminu. Także powoływana przez Ministra "nowa" sprawa likwidacji szkoły w 2023 r. musiałaby by być umorzona z uwagi na bezprzedmiotowość. Tymczasem Sąd wyraźnie wskazał, że Kurator nie miał prawa wszcząć nowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wnosił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2024r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podziela ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/23, który zawierał ostrą krytykę działania organów w tej sprawie. Mimo, że wyrok ten był nieprawomocny i w związku z tym formalnie niewiążący organu, to zawierał obszerną i przekonującą argumentację prawną, którą organ mógł i powinien zastosować. Powoływana w powyższym wyroku ocena prawna (w całości podzielana przez Sąd rozpoznający sprawę) skutkuje stwierdzeniem, że obecnie kontrolowane działanie organów i wynikające z niego rozstrzygnięcie - było ewidentnie wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1698/23 wyjaśnił, że uchwała z [...] września 2022 r. nr [...] Rady Gminy L. nie jest nową uchwałą w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. T. K. w R. Jej przedmiotem była bowiem wyłącznie zmiana daty likwidacji tej szkoły, określonej w merytorycznej uchwale nr [...] z [...] grudnia 2021 r. Tę samą ocenę, odnieść należy do kolejnych uchwał podejmowanych przez Radę Gminy L., zmienianych uchwałę z nr [...] z [...] grudnia 2021 r., jedynie w zakresie terminu zamierzonej likwidacji szkoły – wobec jego wyekspirowania. Kurator nie miał podstaw prawnych i faktycznych do tego, aby treść uchwały lub zawiadomienie od Rady Gminy o zmianie terminu potraktować, jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania w sprawie wydania opinii o likwidacji szkoły. Nie mógł wszcząć postępowania w rzekomo "nowej" sprawie. Dlatego organ powinien był - w związku z treścią prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1498/22 - ponownie rozpatrzyć sprawę w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej im. T. K. w R.- z dniem 31 sierpnia 2024 r. Jednocześnie obowiązkiem prawnym organu, było zastosowanie się, przy wydawaniu opinii do oceny prawnej sądu administracyjnego wynikającej z tego wyroku. Sąd obecnie rozpoznający sprawę stwierdza, że organ nie mógł umorzyć postępowania wskazując na jego rzekomą bezprzedmiotowość. Podzielić też należy argumentację skargi, że gdyby działanie organu było słuszne, to umorzeniem kończyłoby się większość postępowań tego typu z uwagi na upływ terminu i zasadniczo nie byłoby możliwości zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, kontrolujący opinię Kuratora w związku z wcześniejszą uchwałą likwidacyjną organu gminy. Organy naruszyły przepis art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie nie było bezprzedmiotowe i tym samym nie było podstaw do jego umorzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kurator zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyrazi merytoryczną opinię co do zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. T. K. w R., określonego w uchwale Rady Gminy L. nr [...] z [...] grudnia 2021 r., w brzmieniu po dokonanych jej zmianach co do terminu tej likwidacji. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.