VII SA/Wa 514/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi D. i A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przedstawienie określonych dokumentów skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. (sygn. [...]) - wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.; dalej: prawo budowlane z 1974 r.) - nakazał D. i A. B. przedstawienie, w wyznaczonym terminie, dokumentów dot. budynku zbudowanego na działce [...] przy ul. [...] w M. a określonych w rozstrzygnięciu decyzji( m. innymi zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy M. o zgodności budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego) i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzja ta stała się ostateczna. D. i A. B. takiego dokumentu nie dostarczyli. Jak ustalono na podstawie pisma Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] stycznia 2004 r. działka nr ewidencyjny [...] położona przy ul. [...] w M., zgodnie z ustaleniami obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] grudnia 1991 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Pozn. z 1992 r. Nr 2 poz. 13 przeznaczona była pod urządzenia sportu. Obecnie teren przedmiotowej działki nie jest objęty żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym stwierdzono, iż zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tzn. pawilon gastronomiczny znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczony był w momencie budowy pod innego rodzaju zabudowę. W sprawie bezsporne jest , iż obiekt budowlany będący jej przedmiotem (tj. pawilon gastronomiczny posadowiony na działce o nr [...] położonej przy ul. [...] w M.) został wybudowany przed dniem [...] stycznia 1995 r. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. (sygn. [...]) - wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. - nakazał D. i A. B. (jako współwłaścicielom) rozbiórkę pawilonu gastronomicznego posadowionego na działce o nr [...] położonej przy ul. [...] w M. Ta decyzja została uchylona w całości ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2006 r. (sygn. [...]), a postępowanie, w którym została ona wydana, umorzone. Organ wskazał w uzasadnieniu ,że wcześniejsze wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności z powołaniem się na art. 40 prawa budowlanego 1974 r. oznaczało, że rozstrzygnięto zarówno o tym, że zachodziły przesłanki stosowania art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. jak i o tym, że art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. nie miał zastosowania. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu w dniu [...] października 2006 r., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] września 2004 r. (sygn. [...]) i decyzją z dnia [...] listopada 2006r. stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. nakazał m. innymi przedstawić zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy M. o zgodności budynku zbudowanego na działce nr ewid. [...] w M. przy ul. [...] z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego"), co zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., jednoznacznie wskazuje, iż organ nałożył na właścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego obowiązki na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. pomimo niezbadania, czy obiekt ten "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" (art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r.). Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że "nie zachodzą okoliczności określone w art. 37" prawa budowlanego z 1974 r., organ ten mógł nakazać "wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego (...) do stanu zgodnego z przepisami" (art. 40 infine prawa budowlanego z 1974 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podkreślił, że treść pkt [...] i [...] rozstrzygnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] września 2004 r. stoi w całkowitej sprzeczności z zakresem obowiązków, które - z woli ustawodawcy - mogą być nakładane w takich przypadkach bowiem przedstawienia dokumentów nie można utożsamiać z nakazem wykonania "zmian lub przeróbek", o jakich mowa w art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do treści pkt [...] rozstrzygnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – organ podkreślił, że decyzją wydaną na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. załatwia się sprawę administracyjną co do istoty (art. 104 § 1 k.p.a.) i treść jej rozstrzygnięcia ma wskazywać jakie zmiany lub przeróbki mają być wykonane przez adresatów tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania D. i A. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2006 r., mimo nieco odmiennej argumentacji niż organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyli D. i A. B. podnosząc, że wprawdzie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2004r. jest nieco wadliwa z punktu widzenia treści przepisów art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r., jednakże zdaniem skarżących wadliwość ta nie pozwala na przyjęcia rażącego naruszenia prawa w konsekwencji pozwalającego na stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podnoszą, że nakazanie odwołującym przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy M. o zgodności budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może być uznana jako bezpodstawna z punktu widzenia wskazań art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast dwa pozostałe wskazania tj - dostarczenie projektu budowlanego (dokumentacji inwentaryzacyjno-sprawdzającej) budynku z naniesionymi zmianami, doprowadzającymi budynek do stanu zgodnego z prawem i przepisami techniczno-budowlanymi oraz z wymaganymi uzgodnieniami, wykonanie stosownych robót budowlanych w oparciu o sporządzoną dokumentację, po uprzednim zaakceptowaniu jej przez tutejszy organ nadzoru budowlanego, zdaniem skarżących uznać należy za oczywistą konsekwencję wskazań wspomnianego art. 40. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Sąd uznał ,że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] września 2004 r., której podstawę prawną stanowił art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności (art. 156 § 1 kpa) . W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie, przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podstawę prawną do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzji z dnia [...] września 2004 r. stanowiły przepisy "art. 40, ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane" (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.; dalej: prawo budowlane). Zatem, by poddać merytorycznej ocenie zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), konieczne jest ustalenie, czy organ który wydał tę decyzję rzeczywiście naruszył wówczas obowiązujące przepisy, a w dalszej kolejności, czy owo ewentualne naruszenie miało charakter "rażący". Otóż, właściwy organ administracji publicznej mógł zastosować art. 40 prawa budowlanego wyłącznie w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodziły okoliczności określone w art. 37 prawa budowlanego. Dlatego, przed ewentualnym zastosowaniem przywołanego przepisu, na organie administracji publicznej załatwiającym sprawę ciążył obowiązek ustalenia, czy nie zachodziły przesłanki określone w postanowieniach art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. Jeżeli takie przesłanki nie zachodziły wówczas przepisy Prawa budowlanego przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej, przy spełnieniu określonych warunków. Działania w kierunku "legalizacji samowoli budowlanej" zostały podjęte przez organ, czego efektem była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...].03.1993r., ale działania te rażąco naruszały dyspozycje art. 40 tego prawa. Z zebranych w sprawie dowodów i materiałów, jak również z uzasadnienia decyzji wprost wynika, iż organ, który wydał decyzję, nie dokonał żadnych ustaleń i nie wyjaśnił, czy zachodzą - przywołane powyżej - przesłanki określone w art. 37 prawa budowlanego. Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. która winna zawierać nakazy wykonania zmian lub przeróbek rozumianych jako określone czynności techniczne, czy roboty budowlane , zobowiązywała inwestora do wykonania dokumentacji technicznej . Otóż wydanie w trybie art. 40 w/w ustawy rozstrzygnięcia nakazującego przedstawienie określonych dokumentów, w sytuacji gdy to właśnie te dokumenty powinny stać się podstawą do ewentualnego zastosowania wskazanego wyżej przepisu, jest tym rażącym naruszeniem postanowień przepisu art. 40 ustawy. Natomiast dostarczenie określonych dokumentów takich jak ekspertyzy techniczne czy inwentaryzacje budowlane, terenowy organ administracji państwowej powinien nakazać w toku postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane nie można nałożyć na stronę nakazu przedstawienia określonych dokumentów a jedynie można nakazać wykonanie konkretnych czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wbrew twierdzeniom przedstawiciela skarżących w/w uchybienia kwalifikują się do uznania je za rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.