VII SA/Wa 514/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi D. M. i E. M. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SAB/Wa 11/08 z dnia 21 sierpnia 2008r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. i ukaranie grzywną I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. grzywnę w wysokości 5000 zł (pięć tysięcy złotych), II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżących D. M. i E. M. kwotę 460 zł. (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r, Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę piekarni szwajcarskiej - magazyn izotermiczny, przy ul. [...] w M.. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], ww. organ architektoniczno-budowlany zmienił decyzję Nr [...] oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W dniu 12 października 2007r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynął wniosek D. i E. M. z dnia 10 października 2007r. o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych oraz o przeprowadzenie czynności kontrolnych na terenie budowy budynku piekarni szwajcarskiej - magazyn izotermiczny, realizowanej przez I. S.A., na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w M.. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że w trakcie budowy, wbrew ich woli oraz z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, elementy konstrukcji budynku oraz instalacji kanalizacyjnej posadowiono na działce nr [...], której są właścicielami. Zdaniem wnioskodawców roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa budowlanego, dlatego domagają się wstrzymania budowy w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W dniu 5 grudnia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynęło pismo z dnia 3 grudnia 2007 r., stanowiące uzupełnienie wniosku z dnia 10 października 2007 r. W piśmie tym D. i E. M. wskazali, że postanowieniem z dnia [...] października 2007 r, Nr [...], które zostało wydane we wznowionym postępowaniu administracyjnym dot. decyzji o pozwoleniu na budowę piekarni szwajcarskiej - magazyn izotermiczny, Starosta [...] wstrzymał wykonanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem wnioskodawców, doręczenie ww. postanowienia inwestorowi powoduje, że nie może on prowadzić prac budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. W takich okolicznościach kontynuowanie prac budowlanych skutkuje koniecznością ich wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na wniosek z dnia 10 października 2007 r, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poinformował, że podczas kontroli, którą przeprowadzono w dniu 26 listopada 2007 r. nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków decyzji Nr [...] i zmieniającej ją decyzji Nr [...] Starosty [...]. Ponadto przy realizacji inwestycji nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź zagrożenia życia. Z tych też względów nie ma podstaw prawnych by organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. obiektu, przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie będzie możliwe dopiero po uchyleniu decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. W dniu 21 stycznia 2008r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. złożyli D. i E. M., wnosząc o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wyroku postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych przez I. S.A. w . na działkach nr [...] oraz [...], obręb [...], w M.. W uzasadnieniu wskazali, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). A zatem, od dnia doręczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. żądania wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych biegnie termin na załatwienie sprawy, o którym traktuje art. 35 § 1 lub § 3 k.p.a. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Sygn. akt VII SAB/Wa 11/08 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania aktu administracyjnego w sprawie wniosku D. i E. M. z dnia 10 października 2007r. - w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania akt administracyjnych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu niniejszego wyroku podniesiono, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że wniosek z dnia 10 października 2007 r. o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych nie został rozpoznany przez organ administracji publicznej, pomimo licznych interwencji skarżących. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, wbrew stanowisku organów administracyjnych, brak jest prawnych przeszkód do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie. Fakt, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji Starosta [...] wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przesądza o zwolnieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o wstrzymanie robót na podstawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 Prawa budowlanego. Postanowienie Starosty z dnia [...] października 2007r., następnie utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., zostało wydane w zupełnie innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla P., jak również zostało wydane w oparciu o zupełnie inną podstawę prawną, tj. art. 152 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wyroku z dnia 21 sierpnia 2008r. złożyli E. M. i D. M.. W skardze zawarto wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008r. organ do chwili obecnej nie wydał żadnego aktu administracyjnego ani nie podjął czynność zmierzających do załatwienia sprawy. Akta sprawy wraz ze skargą E. M. i D. M. przekazane zostały do Sądu przy piśmie organu z dnia 19 marca 2009r., które nie stanowiło odpowiedzi na skargę i w którym organ nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 154 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wszczęcie postępowania sądowego o zastosowanie określonych w przepisie art. 154 ppsa środków ma na celu ukaranie organu za niewykonanie wyroków sądowych oraz jego dyscyplinowanie. Istota tej skargi sprowadza się do żądania zastosowania przez Sąd określonych środków. Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uchylającym orzeczenie lub stwierdzającym bezczynność. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu - obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Zaznaczyć trzeba, że stan bezczynności w rozumieniu art. 154 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego wyroku, nie rozpoznaje sprawy (nie wydaje stosownego rozstrzygnięcia). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że odpis prawomocnego wyroku z dnia 21 sierpnia 2008r. wraz z aktami sprawy zwrócono organowi w dniu 24 listopada 2008r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy (sygn. akt SAB/Wa 11/08, k-66). Z analizy akt sprawy wynika jednocześnie, że do dnia rozpoznania skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny, organ administracji publicznej nie wydał aktu administracyjnego, do którego został zobowiązany powołanym wyrokiem Sądu. Zauważyć należy, iż przy piśmie z dnia 19 marca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wraz z aktami sprawy i skargą przesłał również pismo z dnia 18 marca 2009r., które w ocenie organu stanowiło załatwienie sprawy. Przedmiotowym pismem organ działając na podstawie art. 238 § 1 w zw. z art. 247 kpa zawiadomił skarżących o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sprawie rozbudowy budynku piekarni szwajcarskiej. Powyższą odmowę uzasadniało brak odstąpień od projektu budowlanego. Całkowicie niezrozumiałe jest potraktowanie przez organ wniosku skarżących o wstrzymanie robót budowlanych jako skargi wniesionej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego: "Skargi i wnioski". W myśl bowiem art. 227 kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Bezspornym jest, iż wniosek skarżących o wstrzymanie robót budowlanych nie był złożony we wskazanym trybie, co wynikało z jego treści jak i z treści wyroku Sądu z dnia 21 sierpnia 2008r. Skarżący domagają się wstrzymania prowadzonych przez inwestora robót budowlanych, ponieważ ich zdaniem zaszły przesłanki o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w związku z wniesieniem przedmiotowego wniosku w dniu 26 listopada 2007 r. przeprowadził na terenie budowy kontrolę. Podczas tej kontroli organ administracyjny nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Pomimo, to organ nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia - aktu administracyjnego, przez który rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W ocenie Sądu pisma z dnia 18 marca 2009r. nie można uznać zatem za akt administracyjny, do wydania którego organ został zobowiązany. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności po wyroku Sądu z dnia 21 sierpnia 2008r. co uzasadnia zastosowanie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Stosownie zaś do art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2009r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2008 r. i w drugim półroczu 2008 r. (M.P. Nr 11, poz. 138) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2008 r. wyniosło 2578,26 zł. W przedstawionych okolicznościach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że grzywna w wysokości 5000 zł jest adekwatną sankcją dla organu za niewykonanie wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 154 § 1 i § 6 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.