VII SA/Wa 516/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], umarzającej wszczęte na wniosek R. Z., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. G. pozwolenia na rozbudowę budynku kwiaciarni przy pl. R. w Z. – umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek R. Z., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. G. pozwolenia na rozbudowę budynku kwiaciarni przy pl. R. w Z.. Od decyzji tej A. S. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na art. 127 § 1 kpa, art. 28 kpa, art. 138 § 1 pkt 3 kpa, i przywołał stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów wojewódzkich. Stwierdził, że skarżąca A. S. brała udział w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Organ wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. umorzono przedmiotowe postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak interesu prawnego po stronie podmiotu, którego wniosek owe postępowanie zainicjował. Tym samym rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego dotyczy wyłącznie interesu prawnego wnioskodawcy – R. Z., i tylko wnioskodawca jest uprawniony do jego kwestionowania. Takiego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, zdaniem organu, nie posiada skarżąca, ponieważ decyzja organu wojewódzkiego nie wpływa w jakikolwiek sposób na zakres jej praw i obowiązków. Rozstrzyga ona jedynie o formalnoprawnej dopuszczalności kwestionowania przez R. Z. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżąca A. S. nie jest uprawniona do skutecznego domagania się weryfikacji decyzji Wojewody [...] z dnia 25 listopada 2013 r., bowiem takie uprawnienie przysługuje wyłącznie R. Z., którego interes prawny był jedynym przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji. W analizowanej sprawie, zdaniem organu, wystąpiła przeszkoda formalnoprawna, a mianowicie brak legitymacji po stronie skarżącej do skutecznego wniesienia odwołania od w/w decyzji. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby wnoszącej odwołanie od decyzji, powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygania sprawy w tym przedmiocie. Organ uznał, iż bez znaczenia dla oceny interesu prawnego A. S. pozostaje fakt, iż brała ona udział w prowadzonym postępowaniu. Niewątpliwym jest, że interesu prawnego skarżącej do udziału w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z samego faktu doręczenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania odwoławczego na wniosek osoby, która nie ma interesu prawnego, a tym samym nie posiada przymiotu strony. W sytuacji bowiem gdy osoba składająca odwołanie, nie będąc do tego uprawniona, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ jest zobligowany wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa - z uwagi na jego bezprzedmiotowość. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S.; zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez brak analizy stanu faktycznego, który ma wpływ na określenie zakresu obszaru oddziaływania obiektu, - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, że odwołująca się nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem nie była wnioskodawcą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji co, w konsekwencji, doprowadziło do naruszenia art. 28 kpa, - art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez brak nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu inwestycji kwiaciarni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projekcie budowlanym kwiaciarni, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych projektu kwiaciarni z przepisami techniczno-budowlanymi, 2) naruszenie prawa procesowego, to jest: - art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady rozpoznania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela, - art. 8 kpa skutkującego utratą przez organ zaufania ze strony obywatela, - art. 9 kpa poprzez nie dopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw, co doprowadziło do pozbawienia odwołującej się możliwości obrony swych praw, - art. 77 kpa poprzez niewłaściwe, w ocenie odwołującej się, przeprowadzenie postępowania dowodowego, skutkującego utratą zaufania do organu, który powinien stać na straży prawa, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co winno skutkować uchyleniem oraz stwierdzeniem nieważności wydanej w sprawie decyzji, bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa – - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. umarzającej wszczęte na wniosek R. Z., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. G. pozwolenia na rozbudowę budynku kwiaciarni przy pl. R. w Z. – umorzył postępowanie odwoławcze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów podniesionych w skardze, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 3.1. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zostało wszczęte na wniosek R. Z. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. G. pozwolenia na rozbudowę budynku kwiaciarni przy pl. R. w Z.. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, twierdząc w jej uzasadnieniu, iż R. Z. nie posiada indywidualnego interesu prawnego wynikającego z konkretnych przepisów prawa materialnego uprawniającego go do przyznania mu statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, i decyzję tę doręczył ośmiu osobom fizycznym, w tym M. G., R. Z., A. S., oraz Burmistrzowi Miasta Z., natomiast do wiadomości decyzję tę skierował do Starosty [...]. Oznacza to, że Wojewoda [...] uznał za stronę postępowania zarówno R. Z. jak i A. S., chociaż organ odniósł się w tej decyzji tylko do braku interesu prawnego wnioskodawcy i bezprzedmiotowości postępowania. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzją, umorzył postępowanie odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. S., z uwagi na jej brak przymiotu strony. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to nie jest prawidłowe. Jeśli A. S. otrzymała jako strona decyzję organu pierwszej instancji, to organ drugiej instancji powinien był rozpoznać jej odwołanie. 3.2. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Przepisy te oznaczają, że prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy nie tylko tym podmiotom, które zostały uznane przez organ za strony, ale również tym osobom, które przez organ pierwszej instancji za stronę uznane nie były. To zaś, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, ustalają organy na podstawie ogólnej normy zawartej w art. 28 kpa lub na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane. IV. Nie przesądzając treści rozstrzygnięcia wskazać należy, iż rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.