VII SA/Wa 517/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA - Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA - Paweł Groński, Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego. skargę oddala Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 49 b ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) nakazał Z. B. rozbiórkę wykonanego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Ł., gm. G. wykonanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej przez pracowników Inspektoratu wizji lokalnej stwierdzono, że roboty budowlane polegające na budowie przyłącza wodociągowego o dł. około 140 m do budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Ł. gm. G. wykonał Z. B. Inwestor nie zgłosił jednak zamiaru wykonania ww. robót właściwemu organowi. Wobec powyższego, stosownie do treści artykułu 49 b ust. 2 Prawa budowlanego organ nałożył na inwestora postanowieniem nr [...] z dnia [...] obowiązki w celu doprowadzenia wykonanego przyłącza wodociągowego do stanu zgodnego z prawem. Powyższe postanowienie zostało doręczone inwestorowi w trybie art. 44 kpa. Na skutek nie wykonania przez inwestora nałożonych powyższym postanowieniem obowiązków organ zgodnie z treścią art. 49 b ust.1 nakazał rozbiórkę wykonanego przyłącza wodociągowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. B. Skarżący zarzucił, że wydana przez organ decyzja narusza art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że bez względu na podane przez skarżącego okoliczności nic nie zwalniało go z obowiązku dokonania zgłoszenia przed przystąpieniem do wykonania budowy przyłącza. Taki obowiązek spoczywa na inwestorze zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec nie wykonania przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków prawidłowo organ I instancji nakazał rozbiórkę przyłącza wodociągowego, gdyż nie miał prawnej możliwości wydania innej decyzji. Organ odwoławczy dodał, że strona jest zobowiązana do poinformowania organu prowadzącego postępowanie o każdej zmianie swojego adresu. W przypadku zaś nie wywiązania się z tego obowiązku doręczenie uważa się za dokonane na adres dotychczasowy. W niniejszej sprawie z uwagi na nieobecność adresata postanowienie było prawidłowo awizowane i oczekiwało na poczcie na odbiór. Zgodnie z art. 44 kpa. doręczone w ten sposób pismo uważa się zatem za skutecznie doręczone. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. B. W wyniku rozpoznania skargi Sąd wyrokiem z dnia 26 marca 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia postanowienia z dnia 28 września 2005r. na adres podany przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Sąd podniósł, że ustalając okoliczności doręczenia stronie postanowienia nie może przyjąć daty wskazanej przez organ w uzasadnieniu, gdyż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego postanowienia. Sąd wskazał, że nie są mu znane inne dowody na podstawie których, organ odwoławczy ustalił, że postanowienie zostało skutecznie doręczone. Tym samym, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 44 § 4 kpa., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i z tego względu uchylił zaskarżoną decyzję. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nakazującą Z. B. rozbiórkę wykonanego przyłącza wodociągowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że po uzupełnieniu postępowania dowodowego przez organ I instancji, tj. po dosłaniu nie podjętej przez adresata – Z. B. korespondencji stwierdził, że nie zaszły okoliczności, które przemawiałyby za zmianą stanowiska organu w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 41 kpa. strona postępowania dowodowego jest zobowiązana do poinformowania organu prowadzącego postępowanie o każdej zmianie swojego adresu. W przypadku zaś nie wywiązania się z tego obowiązku doręczenie dokonane na dotychczasowy adres odnosi skutek prawny. Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] Nr [...] zostało prawidłowo doręczone w trybie określonym w art. 44 kpa., a wszystkie informacje które powinny zostać umieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru i kopercie znalazły się na "zwrotnym potwierdzeniu odbioru". Organ odwoławczy zaznaczył, że przedłożenie dokumentów do nadesłania których skarżący został zobowiązany przez organ I instancji było niezbędne w toku legalizacyjnym. Wobec nie wywiązania się z nałożonego na inwestora obowiązku organ I instancji nie mógł wydać innej decyzji niż nakazującej rozbiórkę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. B., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy wydając ponownie rozstrzygnięcie całkowicie zignorował wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dowodem doręczenia orzeczenia w postępowaniu administracyjnym powinno być potwierdzenie odbioru, w którym odbierający pismo potwierdza jego doręczenie swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia, a w aktach sprawy brak jest takiego dowodu doręczenia postanowienia z dnia [...]. Zdaniem skarżącego, uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji spowodowało, że w obrocie prawnym nie istnieje decyzja organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego. Ignorowanie zatem przez organ odwoławczy prawomocnego wyroku Sądu poprzez ponowne wydanie takiej samej decyzji, jest rażącym naruszeniem prawa, a zaskarżona decyzja jako sprzeczna z prawem i mająca na celu jego obejście jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązujących w dacie jej wydania. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ww. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 26 marca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego, bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi. Artykuł 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenia sądu administracyjnego wywierają skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, w którym zostały wydane. Rozstrzygnięcia sądów administracyjnych obejmują bowiem swoim zasięgiem dalsze postępowanie administracyjne i ewentualne przyszłe rozstrzygnięcia sądów. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wziął pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie, wyrażone w wyroku Sądu dnia 26 marca 2007r. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dotyczące prawidłowości doręczenia Z. B. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...]. W tym celu organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] Nr [...] zlecił organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez nadesłanie do Inspektoratu potwierdzenia odbioru ww. postanowienia nr [...] przez Z. B. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia wynika, że zostało ono nadane przez organ I instancji w dniu 29 września 2005r., co potwierdza znajdująca się na kopercie data stempla pocztowego. Awizo pozostawiono w skrzynce skarżącego w dniu 3 października 2005r. a powtórne awizo nastąpiło w dniu 10 października 2005r. Zwrot nie podjętej korespondencji nastąpił zaś w dniu 18 października 2005r. Zgodnie z treścią art. 44 § 1 kpa. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa. 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczenia pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z powyższych regulacji dotyczących instytucji doręczenia zastępczego wynika, że aby doręczenie mogło zostać uznane za skuteczne musi zostać spełniony podstawowy warunek pozostawania pisma do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008r. sygn. akt II OZ 762/08). Warunek ten spełnia doręczenie zastępcze postanowienia nr [...] z dnia [...] w niniejszej sprawie. Ze znajdujących się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia dat nie wynika, aby termin został uchybiony, gdyż przesyłka znajdowała się przez okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym dostępna do odbioru i jej zwrot nastąpił po upływie wymaganego terminu jej przechowania. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że postanowienie zostało skutecznie doręczone w trybie określonym w art. 44 kpa. pomimo błędnego awizowania powtórnej przesyłki. Bez znaczenia dla sprawy jest bowiem to, że drugie awizowanie zostało dokonane o jeden dzień wcześniej, skoro przesyłka pozostawała przez okres 14 dni do odbioru w palcówce pocztowej, zgodnie z art. 44 kpa. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008r. sygn. akt II OZ 762/08). W takiej sytuacji doręczenie nastąpiło z upływem okresu 14 dni, czyli w dniu 17 października 2005r. a zwrot jej nastąpił po upływie wymaganego terminu jej przechowania tj. w dniu 18 października 2005r. Od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu przesyłki do nadawcy upłynęło zatem pełne 14 dni. Słusznie zatem organ odwoławczy przyjął, że postanowienie Nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. zostało skutecznie doręczone w trybie określonym w art. 44 kpa. tj. doręczenia zastępczego. Stosownie zaś do dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z treścią art. 29 ust. 1 pkt 20 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy do budynków: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 - 3 i pkt 5-21 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia natomiast należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania natomiast robót budowlanych można przystąpić wówczas, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego bez zgłoszenia ich właściwemu organowi. Brak wymaganego przepisami prawa zgłoszenia budowy, jeżeli jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, stosownie do treści art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przesłankę legalizacji samowolnie wykonanych robót poprzez nałożenie na inwestora określonych czynności naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. "Stwierdzenie bowiem przez organ, że dany obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, pociąga za sobą - co do zasady - obowiązek wydania decyzji o rozbiórce w trybie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Przed podjęciem jednak decyzji organ jest zobowiązany do sprawdzenia, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli tak, wówczas postępowanie prowadzone jest według reguł określonych w tym przepisie oraz w przepisach następnych." (komentarz do art.49(b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.03.207.2016), zmienionej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane (Dz.U.04.93.888). Białończyk Wojciech, Cieślik Ziemowit. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. słusznie przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę sprawdził czy zachodzą przesłanki określone w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego i wobec ich zaistnienia rozpoczął procedurę legalizacyjną nakładając na skarżącego postanowieniem nr [...] określone obowiązki. Wobec nie wywiązania się przez skarżącego z nałożonych obowiązków prawidłowo organ zastosował art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego i nakazał rozbiórkę wykonanego przyłącza wodociągowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 (legalizacja) stosuje się przepis ust. 1. Natomiast ust. 1 w/w artykułu stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Podkreślić należy, że powołany przepis nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego prawnej możliwości wydania innej decyzji niż nakazującej rozbiórkę. W sytuacji gdy inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków organ jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego stwierdzić należy, że są one bezpodstawne. Organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu i prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniając kwestię doręczenia postanowienia Nr [...] z dnia [...] na adres podany przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Niezasadny jest zarzut, że wobec uchylenia wyrokiem Sądu z dnia 26 marca 2007r. decyzji organu odwoławczego ostatecznie został przesądzony byt decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę przyłącza wodociągowego. Uchylenie bowiem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Sądu, co też organ odwoławczy uczynił. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z tych względów - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.