VII SA/Wa 517/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za odstępstwa od projektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013r. wymierzył inwestorowi E. W. karę za stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] w kwocie 2000 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że obowiązkowa kontrola została przeprowadzona na wezwanie inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 59 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (DzU z 2010r. nr 243 poz. 1623) w celu stwierdzenia czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 11 września 2013r. stwierdzono niezgodność inwestycji w zakresie zagospodarowania terenu działki oraz zamierzonego sposobu użytkowania budynku. Organ stwierdził, że powyższe stanowi odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i dotyczy zapisów określonych w art. 59 a ust. 2 pkt 1 oraz jednocześnie stanowi odstąpienie określone w art. 36 a ust. 5 pkt 1 i pkt 6. Korzystając więc z uprawnień, wynikających z art. 59 f ust. 1 w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 a ust. 2 zobowiązano inwestora do wpłacenia kary. Podstawę do naliczenia kary stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w): S-500,00 zł, k-2,0-kat.I, w-1,0. Zgodnie za art. 59 f ust 5 w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. W przedmiotowym przypadku stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zagospodarowania terenu i zmiany sposobu użytkowania, w związku z czym wyliczoną karę należało pomnożyć przez 2 co ostatecznie dało kwotę 2000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia E. W. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy zaznaczył, że jak wynika z protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 11 września 2013r. podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dokonano zmian odbiegających istotnie od projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] tj. stwierdzono niezgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, a w szczególności istnieją dwa zbiorniki wypełnione częściowo cieczą, wyznaczono dodatkowe miejsca na odpady tymczasowe przy ogrodzeniu od strony drogi. Stwierdzono również zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń nr 0.11 – pomieszczenie gospodarcze na kuchnię, 0.10- pomieszczenie gospodarcze na pokój, 0.12 – pomieszczenie gospodarcze na łazienkę i wc, 0.7 – pomieszczenie gospodarcze na kuchnię, 0.6 – pomieszczenie gospodarcze na pokój, 1.6 – pokój na kuchnię, 3.9 – garderobę na kuchnię, 3.7 – pomieszczenie gospodarcze na kuchnię. Ponadto odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości kondygnacji – w części piwnicznej 2,49 m (wg. projektu zamiennego budowlanego 2,45 m), w części II piętra 2,75 ( wg. projektu zamiennego budowlanego 2,65 m). Organ podkreślił, że nieprawidłowości, o których mowa w art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego stwierdzone na etapie obowiązkowej kontroli stanowią podstawę do wymierzenia kary na podstawie art. 59 f Prawa budowlanego, która została prawidłowo wyliczona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.W. wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego. Skarżąca podnosiła naruszenie przepisów postępowania art. 6 i 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 77 i art. 80 kpa w związku z art. 144 kpa poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dokonań i błędne ustalenie, że okoliczności podnoszone przez skarżącą nie zasługiwały na uwzględnienie w toku postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie postanowień Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia sądowi zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Sąd kontrolował postanowienie którego podstawą materialno – prawną był przepis art. 59 f ust 1 w zw. z art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego. W ostatnim z wymienionych przepisów określony został zakres obowiązkowej kontroli, którą organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany przeprowadzić po otrzymaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, zgodnie bowiem z art. 57 ust. 6 w/w ustawy wniosek taki stanowi jednocześnie wezwanie do przeprowadzenia kontroli. Ustawodawca w ust. 1 art. 59a zawarł ogólną zasadę, że przedmiotem kontroli jest sprawdzenie, czy budowa byłą prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zasada ta uległa konkretyzacji w ust. 2 art. 59 a, w którym to zawarta została zamknięta lista spraw podlegających sprawdzeniu. Kontrola obowiązkowa obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych’ e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano- instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego ; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych – wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Tymczasem będący podstawą wydania postanowienia o nałożeniu kary protokół kontroli obowiązkowej wymienia, jako odstępstwo zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, nie wymienioną w art. 59 a ust 2 Prawa budowlanego. Protokół wskazuje też na istniejące na działce dwa zbiorniki wypełnione częściowo cieczą, oraz na wyznaczenie dodatkowego miejsca na odpady tymczasowe przy ogrodzeniu od strony drogi, gdy w zakresie projektu zagospodarowania działki kontrola winna obejmować sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z tym projektem. Pojęcie " nieprawidłowości" użyte w art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane to niezgodność z ustawowymi normami, zaś przepisy prawa budowlanego różnicują występujące nieprawidłowości widząc w tym określony skutek prawny. Przepisy prawa budowlanego wprowadzają w zakresie nieprawidłowości rozróżnienie na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia, jak i w konsekwencji nieistotne odstępstwa w tym zakresie, które są dopuszczalne. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej w art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane statuując, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, i ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów budynku, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu [...] jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania lub decyzji i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2008r. sygn.. akt II OSK 324/07 Naczelny Sąd Administracyjny ( Centralna Baza Orzeczeń NSA) wyraził pogląd, że odstąpienie od projektu budowlanego niepowodujące negatywnych skutków jest dopuszczalne (art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Tym samym nie każda niezgodność wybudowanego obiektu budowlanego jest nieprawidłowością, z którą należy bezwzględnie wiązać negatywne skutki dla inwestora. Dlatego też nie można karać na podstawie art. 59 f ust. 1 w związku art. 59 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane za działania, które mieszczą się w granicach prawa, stanowiąc zagwarantowane uprawnienie inwestora na podstawie art. 36 ust. 5 Praw budowlanego. W wyroku tym Sąd stwierdził także, że wykładnia celowościowa i systemowa przepisów art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59 a ust. 2 oraz art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają w trybie wskazanego art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego nałożyć karę pieniężną. Przepis obligujący do stosowania kary pieniężnej, o charakterze represyjnym musi niewątpliwie uwzględniać rodzaj i zakres nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 59 a ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, w przeciwnym wypadku każda nieprawidłowość w zakresie przepisem tym określona niezależnie od jej rodzaju i zakresu, podlegałaby dyspozycji art. 59 f ust. 1 omawianej ustawy i stanowiłaby podstawę do nałożenia grzywny, a to prowadziłoby do zachwiania zasady proporcjonalności kary do pełnionego czynu. Innymi słowy powołane regulacje prowadzą do wniosku, że wymierzenie kary za stwierdzone w trakcie kontroli budowy nieprawidłowości (art. 59 f ust. 1) jest możliwe jedynie w zakresie dotyczącym spraw, o których mowa w art. 59 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym charakter tych nieprawidłowości winien być oceniany z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 36 a ust. 5 tej ustawy wprowadzającej rozróżnienie na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jak i w konsekwencji nieistotne odstępstwa w tym zakresie, które są dopuszczalne. Zarówno zmiana przeznaczenia pomieszczeń, jak i zmiana wysokości kondygnacji w części piwnicznej i II piętra o 10 cm jeśli wysokość budynku jest zgodna z projektem, nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zgodności z projektem zagospodarowania działki o którym mowa w art. 59 a ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. W każdym bowiem przypadku organ nadzoru budowlanego winien ustalić, jakiego rodzaju i jaki charakter miało odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego mając na względzie ścisły związek regulacji zawartej w art. 59 a ust. 2 w zw. z ust. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Z uwagi na stwierdzony w trakcie obowiązkowej kontroli charakter odstępstw które nie stanowiły w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy odstępstw istotnych w rozumieniu art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego nałożenie na skarżącą kary narusza przepis art. 59 f ust. 1 w zw. z art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego. Z tego względu Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152 i art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.