VII SA/Wa 519/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W.F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r. znak: [...], odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r., nr [...], - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2015r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił następujący stan sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r., II OSK 1324/13, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2014r., II SA/Wr 685/12, oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012r., Nr [...], nakładające na inwestorów – J. F. i W. F., karę w wysokości 4.000,00 zł, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w toku obowiązkowej kontroli inwestycji polegającej na remoncie wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z przebudową nieużytkowych poddaszy na dwa lokale mieszkalne, przy ul. [...] we[...]. W motywach uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organy nadzoru budowlanego wadliwie ustaliły, iż inwestor dopuścił się zmiany kubatury obiektu, za co naliczona została kara z art. 59 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu "(...) w opisany sposób nie doszło do zmiany kubatury obiektu budowlanego, gdyż pojęcie "kubatura" użyte w ustawie Prawo budowlane, w związku z brakiem definicji ustawowej, należy rozumieć tak jak w języku powszechnym, jako łączną powierzchnię wszystkich pomieszczeń obiektu. W tym przypadku nie znajdzie natomiast zastosowania definicja "kubatury obiektu budowlanego" użyta w treści rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), gdyż wydający powołane rozporządzenie minister nie został upoważniony do zdefiniowania pojęć używanych w ustawie Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż organ nadzoru budowlanego II instancji, pomimo trzykrotnego rozpoznawania sprawy, nie ustalił, czy zmiana stężenia konstrukcji tarasów stanowi "wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego". Zarówno organy orzekające, jak i sąd I instancji, oparły się w tym względzie na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. Kierując się powyższymi wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...]. z dnia [...] lipca 2015r. po rozpatrzeniu zażalenia J. i W. F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012r., Nr [...], nakładające na inwestorów – J. F. i W. F., karę w wysokości 4.000,00 zł, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w toku obowiązkowej kontroli inwestycji polegającej na remoncie wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z przebudową nieużytkowych poddaszy na dwa lokale mieszkalne, przy ul. [...] we [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. W. F. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu na wniosek W. F. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2015r. wyjaśnił, że postępowanie to ma charakter nadzwyczajny, gdyż jego istotą jest wyłącznie ustalenie czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.. Nie jest to zatem kolejna instancja rozpatrująca merytorycznie sprawę, gdyż ocenie podlega sama decyzja (lub postanowienie stosownie do art. 126 k.p.a.) i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Przechodząc do oceny postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r. wyjaśnił, że wydane ono zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Jest to tak zwane rozstrzygnięcie kasacyjne, które może być wydane przez organ w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w sposób wadliwy, a braki te nie mogą być sanowane przez organ odwoławczy. Wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając zażalenie J. i W. F. (po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1324/3) kontrolowanym postanowieniem uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne zebranie materiału dowodowego w sprawie, skutkiem czego powiatowy organ nadzoru budowlanego doszedł do błędnego przekonania, co do istnienia i zakresu nieprawidłowości, jakich inwestorzy mieli się dopuścić względem zatwierdzonego projektu budowlanego. Na skutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, organ I instancji w sposób dowolny ocenił istniejący, niepełny materiał dowodowy, a w konsekwencji w sposób nieprawidłowy nałożył karę z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, w wysokości 4.000,00 zł. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest przesłanek do przyjęcia, że kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r. dotknięte jest kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ jednocześnie wskazał, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być rażącym naruszeniem tego przepisu. Uchylenie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nawet w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 nie stanowi rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł W. F. wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku przesądził, że w sprawie zastosowano niewłaściwą podstawę prawną. Zdaniem skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien merytorycznie rozpoznać sprawę, a nie przekazywać ją do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jest wyłączony z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie podkreślenia wymaga, w związku z poddaniem kontroli Sądu postanowienie wydanego w postępowaniu nieważnościowym, iż postępowanie to podlega specyficznym regułom, a jego zakres istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Wskazać też należy, że na podstawie art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio, między innymi przepisy art. 156 – 159 k.p.a.. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z punktu widzenia jej kwalifikowanej wadliwości o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986r. SA/Wr 370/86, LEX nr 1688586). Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postepowania lub zastosowano je nieprawidłowo (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2007r. II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Przy czym wskazać należy, iż naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016r. II GSK 847/14, LEX nr 2033823). Zgodzić należy się z organem, iż postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Postanowienie to ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie o istocie sprawy, a jedną z przesłanek jego wydania jest wadliwość postępowania organu pierwszej instancji. Taka sytuacja wystąpiła w postępowaniu prowadzonym przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, na co wprost wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1324/13. Skutkowało to wydaniem kontrolowanego w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r., którym organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd podziela zatem ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do braku wystąpienia kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego postanowienia. Z tych względów działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.