VII SA/Wa 52/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant ref. staż. Anna Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) po rozpatrzeniu odwołań S. K. i [...]Spółdzielni "[...]" w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z dnia [...].05.2014 r., znak: [...] nakładającej na Zarządcę - [...] Spółdzielnię "[...]" w [...] obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego ogrodzenia wybudowanego na terenie działek oznaczonych numerami ewid. [...],[...],[...],[...]od strony drogi oznaczonej nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...], polegających na wykonaniu ogrodzenia z wypełnieniem z siatki ogrodzeniowej na terenie ww. działek zgodnie z warunkami określonymi w zgłoszeniu dokonanym w Referacie Architektury i Budownictwa w [...] w dniu [...] lipca 2005 r. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek strony - Gminy [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia znajdującego się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...],[...],[...],[...]od strony drogi oznaczonej nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...]. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2012 r. ustalono, że na terenie obejmującym ww. działki znajduje się ogrodzenie o łącznej długości ok. 74,90 m. Ogrodzenie wykonane ze słupków betonowych z wypełnieniem z płyt betonowych i częścią z siatki stalowej. Ogrodzenie bez fundamentu betonowego. Wysokość ogrodzenia jest zmienna i wynosi 2,05 m 2,35 m mierząc od poziomu przyległego terenu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na [...] Spółdzielnię "[...]" w [...] obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego przedmiotowego ogrodzenia, polegających na wykonaniu ogrodzenia z wypełnieniem z siatki ogrodzeniowej zgodnie z warunkami określonymi w zgłoszeniu dokonanym w Referacie Architektury i Budownictwa w [...] w dniu [...] lipca 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest prawidłowa. W myśl art. 28 Prawa budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29-31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, jak też dokonania zgłoszenia. Jedynie realizacja ogrodzeń od strony miejsc publicznych i ogrodzeń powyżej 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Ponadto organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do zbadania czy ogrodzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi, w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trybem właściwym w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia są przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że w dniu [...] lipca 2005 r. do Referatu Architektury i Budownictwa w [...] wpłynęło zgłoszenie inwestora - [...] Spółdzielni "[...]" zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...],[...],[...], położone w miejscowości [...]. Zgodnie z ww. zgłoszeniem przedmiotowe ogrodzenie winno być wykonane wypełnieniem z siatki ogrodzeniowej. Ponadto, zgłoszenie nie uprawniało inwestora do wykonania ogrodzenia na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. Starostwo Powiatowe w [...]w odpowiedzi na ww. zgłoszenie w piśmie z dnia [...].08.2005 r. poinformowało m. in., że " (...) ogrodzenie powinno być ażurowe - minimum 25 % powierzchni powinny stanowić prześwity, bramy i furtki powinny otwierać się do wewnątrz". Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor wykonał prace niezgodnie ze zgłoszeniem, zmieniając materiał użyty do wykonania ogrodzenia, a także wykonując dodatkowo ogrodzenie działki nr ew. [...]. Organ drugiej instancji podkreślił, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...]września 2014 r., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego m. in. w zakresie ustalenia aktualnego stanu faktycznego ogrodzenia wybudowanego na terenie działek oznaczonych nr ewid. [...],[...],[...],[...]od strony drogi oznaczonej nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] października 2014 r. czynności kontrolne na ww. działkach w trakcie których ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie składa się ze słupków betonowych wbitych w grunt rodzimy z wypełnieniem pomiędzy nimi z płyt betonowych tj. trzech sztuk pełnych od dołu do łącznej wysokości 1,50 m i ostatnia płyta ażurowa o wysokości w najwyższym punkcie 0,60 m a w niższym 0,50 m. Ogrodzenie o zmiennej wysokości wynoszącej od 2,10 m do 2,20 m mierząc od poziomu przyległego terenu. Słupki betonowe o wysokości 2,00 m mierząc od poziomu przyległego terenu i szerokości 0,12 m. Ogrodzenie nie wybudowane w jednej linii tj. na długości 10,62 m ogrodzenie zlokalizowane w odległości 10,00 m mierząc od ogrodzenia po drugiej stronie ul. [...] od strony północnej i od 10,87 m do 11,80 m mierząc do ogrodzeń po drugiej stronie ul. Konopnickiej od strony północnej. Przerwa wynikająca z dwóch linii ogrodzenia wypełniona jest siatką stalową przymocowaną do tego ogrodzenia. W ocenie organu stopnia wojewódzkiego, w związku z powyższym organ I instancji zasadnie zastosował do stanu faktycznego tryb postępowania określony w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z wykładni systemowej ww. ustawy wynika, że orzeczenie nakazu rozbiórki jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy nie ma innej (mniej restrykcyjnej) możliwości doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Prowadząc postępowanie w oparciu o tryb art. 50-51 ustawy Prawo budowlane organ powiatowy jest zobowiązany zbadać wykonane prace pod kątem zgodności z przepisami szczególnymi (w tym techniczno - budowlanymi), jak też z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy właściwy organ w drodze decyzji " (...) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". W oparciu o ten przepis organ I instancji nakazał Zarządcy - [...] Spółdzielni "[...]" w [...] doprowadzenie do stanu poprzedniego przedmiotowego ogrodzenia, polegającego na wykonaniu ogrodzenia z wypełnieniem z siatki ogrodzeniowej zgodnie z warunkami określonymi w ww. zgłoszeniu. Zgłoszenie nie uprawniało inwestora do wykonania ogrodzenia na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], jak również ogrodzenia z płyt betonowych. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przed nałożeniem ww. obowiązku w ramach postępowania wyjaśniającego wykazał, że przedmiotowe ogrodzenie narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie jest ono ażurowe na wysokości określonej w przedmiotowym planie. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]działki oznaczone nr ewid. [...],[...],[...]położone są na terenie oznaczonym symbolem MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej). Z zapisu zawartego w § 8 przedmiotowym planie wynika, że "Linia ogrodzeń nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej ulicy lub placu bądź innej linii ustalonej w planie. Ogrodzenie powinno być ażurowe co najmniej powyżej 0,60 m od poziomu terenu, łączna powierzchnia prześwitów umożliwiająca naturalny przepływ powietrza powinna wynosić min. 25 % powierzchni ażurowej części ogrodzenia miedzy słupami (...)". Przedmiotowe ogrodzenie do wysokości 1,50 m wykonane jest z płyt betonowych, a zatem nie spełnia ww. wymogów. W nawiązaniu do stanowiska stron organ podniósł, że ustawodawca nie określił w przepisach Prawa budowlanego czy wysokość ogrodzenia mierzy się od gruntu rodzimego, czy od gruntu sztucznie usypanego. Brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, aby nie mierzyć wysokości ogrodzenia od poziomu terenu zastanego na gruncie tylko ze względu na fakt, że wysokość mierzona od gruntu rodzimego byłaby korzystniejsza dla inwestora w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym. Organy nadzoru budowlanego są związane obowiązującymi przepisami, w tym przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a orzekając w sprawie nie biorą pod uwagę przyczyn, które doprowadziłyby do wykonania inwestycji w kształcie innym niż to określone w zgłoszeniu i niezgodnie z przepisami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że art. 51 Prawa budowlanego przewiduje kilka możliwości doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z prawem. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.07.2004r. 7/IV SA 279/03, niepubl.) " (...) nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 musi być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje inna możliwość doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem". Organ I instancji słusznie uznał, iż należy zastosować w przedmiotowej sprawie pkt 1 ust. 1 omawianego przepisu, tj. nakazać doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. Nakazanie inwestorowi całkowitej rozbiórki jest nieuzasadnione, gdyż ten legitymuje się skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych. Zaś nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy spornym ogrodzeniu wiązałoby się z jego rozbiórką i koniecznością budowy nowego ogrodzenia. Przekształcenie ogrodzenia wykonanego z gotowych prefabrykowanych elementów betonowych (na wysokości 1,50 m od poziomu przyległego terenu) w ogrodzenie ażurowe co najmniej powyżej 0,60 m od poziomu terenu oraz o łącznej powierzchni prześwitów stanowiącej 25% powierzchni ażurowej ogrodzenia wykracza poza zakres czynności określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym uzasadnione jest doprowadzenie ogrodzenia do stanu poprzedniego przez wykonanie ogrodzenia z wypełnieniem z siatki ogrodzeniowej na terenie ww. działek zgodnie z warunkami określonymi w zgłoszeniu Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] Spółdzielnia "[...]" w [...]. Zarzucając naruszenie przepisów art 50 i 51 ustawy Prawo budowlane wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Spółdzielnia zarzuciła, że w sprawie niniejszej organ administracyjny nie wydal postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych o którym mowa w powołanym przepisie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzja została wydana z naruszeniem normy art. 51 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Przepis ogranicza w czasie możliwość wydania takiej decyzji stanowiąc, że decyzja nie może być wydana po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione w 2005 r. Ponadto, Spółdzielnia powołała się na konieczność ochrony środowiska przed zapyleniem w związku z rodzajem działalności prowadzonej na działkach Spółdzielni ogrodzonych betonowym płotem (sprzedaż węgla i nawozów sztucznych). Ogrodzenie przedmiotowe zapewnia należytą ochronę przed kradzieżami oraz umożliwia naturalny przepływ powietrza. Każde z przęseł ogrodzenia w jednej trzeciej wysokości zawiera prześwit poprzez zastosowanie płyty ażurowej. W toku postępowania ustalenia poczyniono zbyt ogólnie, nie wskazano w jakim procencie faktycznie ogrodzenie jest ażurowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji oceniając, że zapadły one z naruszeniem prawa. I tak przedmiotowe ogrodzenie nie powstało w związku z dokonanym zgłoszeniem. Ogrodzenie po myśli zgłoszenia z siatki, jak podała w odwołaniu skarżąca spółdzielnia, zostało przez nią wzniesione ale następnie dzierżawca rozebrał je zmieniając ogrodzenie i wzniósł nowe ogrodzenie betonowe to, które było przedmiotem interwencji organów nadzoru budowlanego. W takich okolicznościach sprawy organ powinien był ocenić, czy badane ogrodzenie odpowiada przepisom prawa, czy wzniesienie stanowiło samowolę budowlaną, a nade wszystko czy ogrodzenie w tej formie odpowiada wymogom jakie w zakresie ogrodzeń przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ słusznie podjął ustalenia w tym kierunku. Kierując, w dopuszczalny sposób, nakaz do skarżącej spółdzielni jako właściciela nieruchomości a nie inwestora (wg. ww. oświadczenia był nim dzierżawca) nie mógł jednak nakazać wypełnienia ogrodzenia siatką. Nakaz bowiem powinien odpowiadać wprost wymogom zawartym w przepisie prawa miejscowego, zaś sposób jego zadośćuczynienia powinien zostać pozostawiony inwestorowi. Może on np. zmienić elementy betonowe tak, żeby odpowiadały wymogom planu może wywiercić dodatkowe otwory w elementach już istniejących może zainstalować siatkę. Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo ocenił przedmiotowe ogrodzenie pod kątem opisanego powyżej zapisu planu. Ogrodzenie powyżej 0,60 m od poziomu terenu powinno być ażurowe a ta jego ażurowa część w 25 % musi stanowić prześwit bowiem plan stanowi - łączna powierzchnia prześwitów powinna wynosić min. 25%, zatem nie 25 % powierzchni przęsła a 25 % powierzchni ażurowej części ogrodzenia. Podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione, organ miał obowiązek badania zgodności z prawem ogrodzenia decydujące są, jak wskazano powyżej, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia cel któremu ma ogrodzenie służyć. Ponadto, budowa obiektu budowlanego, którym jest ogrodzenie nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu miejscowego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji obiektu niezgodnie z przepisami. W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane. Inwestycja była zrealizowana organ, wbrew stanowisku skarżącej spółdzielni, nie miał też obowiązku wstrzymania robót budowlanych. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).