VII SA/Wa 523/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] marca 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999r., stwierdzającej, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1997r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Wójtowi Gminy [...] pozwolenia na adaptację hali remontowo-produkcyjnej na halę sportową w [...] na działce nr [...], wydana została z naruszeniem prawa i niestwierdzająca jej nieważności z uwagi na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1997r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż swoją decyzją z dnia [...] grudnia 1999r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 1999r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2003r. sygn. akt IV SA 2006/03 uchylił jednak tą decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu, uznał, iż skarżąca W. M. jest stroną toczącego się postępowania. Odnosząc się do decyzji organu pierwszej instancji nie podzielił wyrażonego w niej stanowiska, co do nieodwracalności skutków prawnych wywołanych kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją o pozwoleniu na adaptację hali remontowo-produkcyjnej. Fakt, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, gdyż organ architektoniczno-budowlany związany jest decyzją, którą, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Decyzja taka wydana została przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 1996r. i z akt sprawy nie wynika, aby została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Stanowisko takie zostało także wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002r. sygn. akt IV SA 74/01wydanym w tej sprawie, gdzie Sąd stwierdził, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oceniając kontrolowaną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie jest ona obarczona żadną z wad określonych, w art. 156 § 1 kpa w związku, z czym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Jest ona zgodna z przepisami Prawa budowlanego oraz spełnia wymogi decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutu skarżącej nie dokonania przez organ oględzin Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym jest wyłącznie decyzja, dlatego też nie uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie oględzin nie ma wpływu na rozpatrzenie odwołania. Także zarzut "sfabrykowania" dokumentów może stanowić podstawę ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego, ale dopiero po prawomocnym orzeczeniu dotyczącym sfałszowania dokumentu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła W. M. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, ze decyzja z dnia [...] czerwca 1997r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej nietrafne jest stanowisko organu, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Fakt, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powoduje, niedopuszczalność wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wynika to z art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, zgodnie, z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdziwszy naruszenia w tym zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie terminu powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bezwzględnie wiążą organ architektoniczno-budowlany. Przytoczyła szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, z których wynika, iż w przypadku stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek zawieszenie postępowania w celu umożliwienia rozstrzygnięcia, co do ewentualnej nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub powiadomienia właściwego organu celem wszczęcia takiego postępowania. Ponieważ w sprawie bezsporne jest, że w dniu wydania decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczne były z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ architektoniczno-budowlany nie mógł wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Zobowiązany był natomiast z urzędu wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydając w tych warunkach decyzję o pozwoleniu na budowę organ rażąco naruszył art. 35 ustawy Prawo budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skarżącej nie wystąpienia z wnioskiem zbadania zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazał, iż okoliczność ta nie stanowi rażącego naruszenie prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter wiążący organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją wydaną w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującej w dacie wydania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę) i art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Zgodzić się, zatem należy ze stanowiskiem organu, iż nawet w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli poprzedzona była pozostającą w obrocie prawnym decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. W niniejszej sprawie dwukrotnie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który w swoich wyrokach z dnia 14 listopada 2002r. (sygn. akt IV SA 74/01) i z dnia 25 września 2003r. (sygn. akt IV SA 2006/03) wyraził wiążącą ocenę, iż niezależnie od wyniku sprawdzenia przez organ architektoniczno-budowlany zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Już chociażby z tej przyczyny skargę należy uznać za bezzasadną. Dodatkowo wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym, którego zakres precyzyjnie został określony w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku wszczęcia tego postępowania w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, organ ma obowiązek wyjaśnienia czy kontrolowane pozwolenie na budowę jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, które stanowią katalog najpoważniejszych naruszeń prawa, którymi może być dotknięty akt administracyjny. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, którą skarżąca upatruje w braku podjęcia przez organ z urzędu działań mających na celu stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, jako wydanej w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Mając na uwadze powyższa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.