VII SA/Wa 523/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatowego w L. z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...] nr [...] udzielającej Z. S. pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] obręb nr [...] przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Wskazał, że kiosk handlowy został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1991 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę tymczasowego kiosku handlowego na okres trzech lat, tj. do dnia [...] września 1994 r. W stosunku do takich obiektów brak jest możliwości zastosowania procedury wynikającej z art. 55 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu, art. 49 odnosi się wyłącznie do samowoli budowlanych dokonanych w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wobec których organy nadzoru budowlanego podejmowały czynności mające na celu ich rozbiórkę lub legalizację. Do obiektów, których samowolna realizacja została zakończona przed dniem wejścia w życie w/w ustawy ma zastosowanie przepis art. 103 ust. 2 w związku z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ zauważył, iż przedmiotowy kiosk nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r., ani też w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sytuacja zrealizowania obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę jako obiektu tymczasowego nie spełniała kryteriów, które dawały podstawę do wdrożenia procedur legalizacyjnych i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji, art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jak również art. 55 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, zastosowanie art. 49 ustawy Prawo budowlane i wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla obiektu, na którym z mocy prawa ciąży obowiązek rozbiórki, stanowi rażące naruszenie prawa. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie Z. S., zwracając się o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, nie stanowi rażącego naruszenia art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wobec obiektów wzniesionych w oparciu o pozwolenie na budowę, gdy dalsze istnienie tych obiektów nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także innych przepisów dotyczących tych obiektów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zasadna i nie narusza prawa. Podał, iż z akt sprawy wynika, że kiosk handlowy został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1991 r., udzielającej pozwolenia na budowę na okres trzech lat, tj. do dnia [...] września 1994 r. W ocenie organu drugiej instancji, niezwłocznie po upływie wskazanego w decyzji terminu inwestor zobowiązany był na własny koszt dokonać rozbiórki obiektu. Organ zauważył, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została zakończona przed 1995 r., więc zastosowanie do niej mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Zgodnie z art. 38 ust. 2 cytowanej ustawy, obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstawał z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę. Obowiązek ten miał charakter bezwzględny, dlatego nie mógł zostać zmieniony decyzją administracyjną. Organ wskazał także, iż art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. odnosił się wyłącznie do dokonanych samowoli budowlanych. W sytuacji, gdy obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie było podstawy do zastosowania tego przepisu. W ocenie organu, zastosowanie art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i udzielenie pozwolenia na użytkowanie wobec obiektu, odnośnie którego istniał obowiązek dokonania rozbiórki, określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi rażące naruszenie prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. S., zwracając się o jej uchylenie. Skarżący ponowił argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż decyzja Starosty L. z dnia [...] lutego 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatowego w L. z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...] nr [...] udzielającej Z. S. pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] obręb nr [...] przy ul. [...] w L. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, którego zakres precyzyjnie określa art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nadzorczy wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której jednak nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, lecz bada czy nie jest ona obarczona jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 §1 pkt 1 - 7 k.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne odrębne od innych postępowań, w wyniku którego może dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, która zgodnie z wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, podlega szczególnej ochronie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do jego brzmienia, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym dominuje pogląd, że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze - treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa; po drugie - charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992r., sygn. akt V SA 86/92). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Powiatowego w L. z dnia [...] lutego 2001 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego, wydana została z naruszeniem prawa, a naruszenie to ma rażący charakter. Przepisy prawne stanowiące podstawę kontrolowanej decyzji, tj. art. 55 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dotyczyły legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Art. 49 ust. 1 formułował zakaz orzekania rozbiórki wobec obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W takim przypadku inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jak słusznie wskazał organ, powyższe przepisy odnosiły się wyłącznie do obiektów zrealizowanych samowolnie i stanowiły podstawę ich legalizacji. W sytuacji, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, brak było podstaw do ich zastosowania. W niniejszej sprawie udzielono pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] września 1991 r. udzielono pozwolenia na budowę kiosku handlowego na okres trzech lat, tj. do dnia [...] września 1994 r. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. obowiązującej w dacie wydania tej decyzji, upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę obligował inwestora (właściciela lub zarządcę obiektu) do dokonania na własny koszt rozbiórki takiego obiektu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie podkreślono, iż obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w decyzji o pozwoleniu na jego budowę, z mocy tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 1988 r., sygn. akt IV SA 644/88, ONSA 1989/2/62). Obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 5 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.). Oznacza to, iż w odniesieniu do obiektu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego, wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotknięta jest wadą nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.