VII SA/Wa 523/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – produkcyjno - socjalnego - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], po przeprowadzeniu w dniu 4 marca 2008 r. obowiązkowej kontroli budowy, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) udzielił inwestorowi - Spółce z o.o. "F." - pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo produkcyjno-socjalnego, usytuowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], położonych w B. przy ul. [...]. W piśmie z dnia 16 listopada 2008 r. S. C. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], udzielającej Spółce z o.o. "F." pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo produkcyjno-socjalnego, usytuowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], położonych w B. przy ul. [...]. Po rozpoznaniu odwołania S. C. od w/w decyzji zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. W jej uzasadnieniu organ przywołał treść art.157 § 2 i § 3 k.p.a. oraz zauważył, że § 3 tego przepisu dopuszcza wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zauważył również, że z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia np. gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Ponadto organ przywołał treść art. 28 k.p.a. i podniósł, iż ma on zastosowanie także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia. Jednakże zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane, wprowadzonym art. 1 ust. 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) i obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Mając na uwadze powyższe oraz to, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r., S. C., nie był inwestorem, organ uznał, że nie był on uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego znak: [...], albowiem nie przysługiwał mu przymiot strony. Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu zarzutu wskazującego, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przymiot strony należy rozpatrywać w oparciu o art. 28 k.p.a. organ wyjaśnił, że sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo, że prowadzone są w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na użytkowanie. Zatem zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym krąg podmiotów winien być ustalany w oparciu o treść przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył S. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro skarżący nie był podmiotem, któremu przysługiwały prawa strony w postępowaniu związanym z wydaniem pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo - produkcyjno - socjalnego usytuowanego na działkach nr [...], [...], [...], i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w B., to tym samym nie jest uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie, - naruszenie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga S. C. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] udzielającej Spółce z o.o. "F.", pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo produkcyjno-socjalnego. Zauważyć należy za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż zgodnie art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Wymieniony przepis art. 157 § 3 k.p.a. dopuszcza wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia np. gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Podkreślić trzeba, iż nie zawsze podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jest jego stroną. Skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej może, zgodnie z art. 157 k.p.a., jedynie strona postępowania administracyjnego tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem lub podmiot, który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jego udział w danym postępowaniu. Przy czym interes prawny zainteresowanego wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła. Z tych względów, krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – produkcyjno – socjalnego, natomiast złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zauważyć trzeba, iż kwestionowana przez skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgodnie, z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie przywołany przepis winien mieć zastosowanie przy ustalaniu legitymacji wnioskodawcy do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bowiem, dotyczy tych sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. A taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Nie dotyczy on zaś tych sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił F. Sp. z o. o. w B. pozwolenia na budowę – rozbudowę wraz z przebudową budynku produkcyjno – magazynowo - socjalnego i budowę stacji transformatorowej na dz. nr [...],[...], [...] w obrębie [...] i dz. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] ([...]) oraz budowę budynku magazynowo – produkcyjno - socjalnego na dz. nr [...], [...], [...] i [...] , [...] w obrębie [...] przy ul. [...] ([...]) na terenie zakładu wraz z budową dróg wewnętrznych, zjazdu z ul. [...] dz. nr [...] zewnętrznych instalacji wod - kan., i energetycznych na terenie zakładu F. Sp. z o.o. przy ul. [...] [...] w B. Po zakończeniu robót budowlanych, inwestor wnioskiem z dnia 19 lutego 2008 r. wystąpił do właściwego organu, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, załączając do wniosku wszystkie niezbędne, wymagane przepisami prawa dokumenty. Powiatowy organ nadzoru budowlanego, w związku z art. 59 a ustawy Prawo budowlane przeprowadził w dniu 4 marca 2008 r. kontrolę obowiązkową, która wykazała zgodność wykonanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę. Podczas kontroli stwierdzono, iż obiekt nadaje się do użytkowania. Następnie organ w oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty i ustalenia kontroli obowiązkowej, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...], w oparciu o art. 55 pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, udzielił pozwolenia na użytkowanie rzeczonego obiektu budowlanego, poddanego rozbudowie i przebudowie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Główny Inspektor Nadzoru budowlanego zasadnie uznały, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r. S. C. - który nie był inwestorem - nie był uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, albowiem nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ewentualne wszczęcie, prowadzenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony - jak trafnie podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – stanowiłoby zaś rażące naruszenie zasady stabilności rozstrzygnięć administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Na marginesie jedynie Sąd podnosi, że podmiot, który nie ma przymiotu strony może domagać się działań prokuratora składając stosowne zawiadomienie. Prokurator bowiem zgodnie z art. 184 k.p.a. posiada inicjatywę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).