VII SA/Wa 524/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] i Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w zakresie obejmującym pozwolenia na użytkowanie oświetlenia drogi wewnętrznej; II. oddala skargę Prokuratora Okręgowego w [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 760 zł. (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie części drogi wewnętrznej dla obsługi zabudowy mieszkaniowej - dogęszczenia osiedla "[...]" w [...] na odcinku od budynku przy ul. [...] do budynku przy ul. [...] do końca drogi wraz z zawrotką oraz chodnikami i oświetleniem; decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego ponieważ nie zachowano procedur dotyczących przeprowadzenia obowiązkowej kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Organ wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na kontrolach zwykłych których zakres był węższy niż wymagany w kontroli obowiązkowej. Organ wskazał, iż inwestor - [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie drogi wewnętrznej dla obsługi zabudowy mieszkalnej - dogęszczenia osiedla "[...]" w [...] - przedłużenie ul. [...] - dokończenie. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie części drogi wewnętrznej dla obsługi zabudowy mieszkaniowej - dogęszczenia osiedla "[...]" w [...] na odcinku od budynku przy ul. [...] do budynku przy ul. [...] do końca drogi wraz z zawrotką oraz chodnikami i oświetleniem. W związku z czym organ kontrolny stwierdził, iż organ powiatowy rozszerzył przedmiot wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez stosownego wniosku wszczynającego postępowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...], w zakresie obejmującym pozwolenie na użytkowanie części drogi wewnętrznej dla obsługi zabudowy mieszkaniowej - dogęszczenia osiedla "[...]" w [...] na odcinku od budynku przy ul. [...] do budynku przy ul. [...] do końca drogi wraz z zawrotką oraz chodnikami i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, natomiast w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie obejmującym pozwolenie na użytkowanie oświetlenia ww. drogi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5, tj. w sytuacji nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, wydanej na podstawie art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na Inwestora taki obowiązek w decyzji z dnia [...] września 2005 r. Nr [...]. Natomiast zgodnie z art. 57 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a tejże ustawy. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego dopiero po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego). [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wraz z pismem z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej drogi. Powyższe obligowało zatem organ powiatowy do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dowodu przeprowadzania obowiązkowej kontroli, o której mowa wyżej, potwierdzonej odpowiednim protokołem wg wzoru, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 132, poz. 1231). Główny Inspektor stwierdził , iż PINB [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej drogi, przeprowadził w dniu 20 listopada 2006 r. oraz w dniu 15 października 2008 r. oględziny przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, iż w protokołach z oględzin organ powiatowy stwierdził, iż przedmiotową drogę wybudowano zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, stanowiącą załącznik do decyzji PINB [...] z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany przedmiotowej drogi). W ocenie organu II instancji, organ powiatowy dokonał sprawdzenia realizacji przedmiotowej drogi z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją PINB [...] z dnia [...] września 2005 r. Nr [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego i tym samym nie stanowi przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, do stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego. Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadnione jest stanowisko organu I instancji dotyczące rozszerzenia przedmiotu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie gdyż inwestor w piśmie z dnia 30 października 2006 r. zawierającym wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej drogi sporządzony na formularzu urzędowym Druk 1A, wnosił o udzielenie pozwolenia użytkowanie przedmiotowej drogi wraz z chodnikami i oświetleniem. Organ odwoławczy stwierdził także, iż projekt budowlany przedmiotowej drogi, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę nie przewiduje wykonania oświetlenia przedmiotowej drogi. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej drogi wraz z oświetleniem w zakresie udzielenia pozwolenia użytkowanie oświetlenia, obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy oświetlenie przedmiotowej drogi zostało wybudowane w warunkach samowoli budowlanej (nie ma bowiem w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę oświetlenia przedmiotowej ulicy) i nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania legalizacyjnego. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa i Prokurator Okręgowy w [...]. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji WINB z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...]w zakresie obejmującym pozwolenie na użytkowanie oświetlenia drogi na odcinku od budynku przy ul. [...] do budynku przy ul. [...] do końca drogi wraz z zawrotką na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualnie z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia ww. żądania, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a-c ppsa.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego skutkujące nieważnością postępowania i wydanej decyzji w zaskarżonej części: 1. wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. w związku z niezastosowaniem art. 3 pkt 1 b) Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania niniejszej decyzji; 2. naruszenie art. 59 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1 b) Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuwzględnienie w sprawie faktu, iż obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a tym samym droga wewnętrzna wobec wymogu zainstalowania oświetlenia elektrycznego, zapewniającego bezpieczne jej użytkowanie po zapadnięciu zmroku stanowi całość zamiaru budowlanego. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 kpa., 77 kpa. i 107 kpa. w zw. z art. 3 pkt 1 b) Prawa budowlanego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, braku wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, albowiem uzasadnienie decyzji w zaskarżonej części nie zawiera właściwej wykładni przepisów prawa uwzględniającego art. 3 pkt 1 b) Prawa budowlanego; 2. art. 50 Prawa budowlanego, art. 51 Prawa budowlanego, art. 33 Prawa budowlanego w zw. z art. 107 § 3 kpa. poprzez podanie przez Organ w uzasadnieniu swojej decyzji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej w zakresie oświetlenia pomimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych do takiego zakwalifikowania oświetlenia jako odrębnej części jednego zamierzenia budowlanego, a w szczególności wobec treści postanowienia WINB o utrzymaniu w mocy postawienia PINB w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz jej waloru ostateczności w dacie zgłoszenia zakończenia robót przez Stronę; 3. art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przez Organ dokonania czynności kontrolno-ocennych w sprawie Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżył w części ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. dotyczącą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2009 r. Nr [...] w sprawie pozwolenia na użytkowanie części drogi wewnętrznej dla obsługi zabudowy mieszkaniowej -dogęszczenie osiedla "[...]" Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 59 w zw. z art. 59a Prawa budowlanego polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2009 r. Nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności, z uwagi na rażące naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2009 r. Nr [...], znak: [...] w zakresie obejmującym pozwolenie na użytkowanie drogi wewnętrznej dla obsługi zabudowy mieszkaniowej - dogęszczenia osiedla "[...]" w [...] na odcinku od budynku przy ul. [...] do budynku przy ul. [...] do końca drogi wraz z zawrotką oraz chodnikami i w tej części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. Nr [...]. Prokurator Okręgowy w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej na wstępie decyzji w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd uwzględnił skargę Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] natomiast oddalił skargę Prokuratora Okręgowego ponieważ zaskarżona decyzja w tej części prawa nie narusza. Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego w oparciu o art. 156-158 kpa jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] i ustalenie czy została ona wydana z wadami o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Powyższą decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] udzielił inwestorowi - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na użytkowanie części drogi wewnętrznej dla obsługi zabudowy mieszkaniowej - dogęszczenia osiedla "[...]" w [...] na odcinku od budynku przy ul. [...] do budynku przy ul. [...] do końca drogi wraz z zawrotką oraz chodnikami i oświetleniem, Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 156 z 2006r, poz 1118 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 59 ust 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a. Celem obowiązkowej kontroli jest protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie przeprowadził wprawdzie obowiązkowej kontroli potwierdzonej protokołem według wzoru stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 132, poz. 1231) to jednakże przeprowadził w dniu 20 listopada 2006 r. oraz w dniu 15 października 2008 r. oględziny przedmiotowej drogi. Z protokołów oględzin przeprowadzonych na wezwanie inwestora wynika, że "drogę wybudowano zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną stanowiącą załącznik do decyzji PINB nr [...] z dnia [...].09.2005 r. (....), roboty budowlane są zakończone, teren uporządkowany". W ocenie Sądu treść protokołów oględzin spełnia podstawowe wymogi przewidziane w art. 59 d ust 4 Prawa budowlanego zgodnie z którym "wzór protokołu powinien obejmować w szczególności informacje dotyczące danych osobowych osób uczestniczących w kontroli oraz informacje niezbędne do ustalenia przebiegu i wyniku przeprowadzonej kontroli, w tym adres i kategorię obiektu budowlanego, ustalenia dotyczące zgodności wykonania obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę". Oględziny wykazały zgodność wybudowanej drogi z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 34 ust 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie oraz projekt architektoniczno-budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdzając wykonanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stwierdził, że zrealizowany obiekt spełnia wymagania określone w art. 59 a ust 2 Prawa budowlanego, podlegające badaniu podczas kontroli obowiązkowej. Podzielić należy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż uchybienia polegające na przeprowadzeniu oględzin zamiast kontroli i sporządzenie protokołu bez formularza urzędowego nie mają charakteru rażących, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części drogi wewnętrznej dla obsługi zabudowy mieszkaniowej - dogęszczenia osiedla "[...]" w [...] na odcinku od budynku przy ul. [...] do budynku przy ul. [...] do końca drogi wraz z zawrotką oraz chodnikami. W tej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty Prokuratora Okręgowego w [...], iż weryfikowana decyzja w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie drogi wewnętrznej wraz z zawrotką oraz chodnikami obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 59 ust 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dostrzegł, iż projekt budowlany przedmiotowej drogi nie przewidywał budowy oświetlenia, a w obrocie prawnym brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę oświetlenia przedmiotowej drogi. Jednakże organ odwoławczy nie dokonał oceny kwalifikacji naruszenia przepisu art. 59 a ust 1 i 2 Prawa budowlanego jako rażącego w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa ma charakter rażący decyduje ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia "rażącego" chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej ( wyrok NSA z 30.11.1999r, V S A 876/99, LEX nr 50137, wyrok NSA z 21.10.1992 r., NSA VSA 86/92, ONSA 1993/1/23 ). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w świetle powyższej interpretacji rażącego naruszenia prawa powinien ocenić kontrolowaną decyzję w zakresie obejmującym pozwolenie na użytkowanie oświetlenia drogi. Dokonując oceny naruszenia przepisu art. 59 a ust 1 i 2 Prawa budowlanego jako rażących organ odwoławczy powinien również uwzględnić treść przepisu § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie z którym " dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku". Zarzuty inwestora dotyczące nieuwzględnienia w sprawie faktu, iż obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a tym samym droga wewnętrzna wobec wymogu zainstalowania oświetlenia elektrycznego, zapewniającego bezpieczne jej użytkowanie po zapadnięciu zmroku stanowi całość zamiaru budowlanego są nieuzasadnione. W postępowaniu toczącym się w trybie art. 59 Prawa budowlanego właściwy organ dokonuje jedynie sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę natomiast nie jest uprawniony do ustalania i wyjaśniania czy oświetlenie drogi wewnętrznej, którego budowa nie została przewidziana w projekcie budowlanym stanowi całość zamiaru budowlanego. Z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia sprawy przedmiotowego oświetlenia drogi wewnętrznej w aspekcie przesłanek z art. 156 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.