VII SA/Wa 526/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi E. M. i P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. M. i P. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla P. i E. M. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości B., gm. P.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2008 r. Starosta N. wydał decyzję nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego. Na powyższą decyzję wpłynęło odwołanie A. i H. R. do Wojewody [...], który to przedmiotową decyzję uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że podstawą prawną do wydania decyzji pozwolenia na budowę jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - art. 35 ust. 1. Inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest zgodna z decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] (znak: [...]), o warunkach zabudowy. Jest także zgodna z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. NR 75, poz.690 ze. zm.). Art. 12 ust. 3 powyższej ustawy stanowi, że sytuowanie ściany budynku (...) dopuszcza się w odległości 1,5 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt. 2, ze względu na rozmiary działki. Ponadto inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączył projekt budowlany z uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz dowody stwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. i H. R.. Wnieśli o uchylenie ww. decyzji z powodu nie zachowania przez inwestorów ustawowej odległości 3-4 m sytuowania ściany budynku od granicy z naszą działką. W uzasadnieniu odwołania zaznaczyli, że nie wyrażają zgody na lokalizację ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy z ich działką, przede wszystkim ze względów bezpieczeństwa przeciwpożarowego i z powodu zacienienia. Usytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką jest niezgodne z § 12 ust 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodali, ze na działce inwestora jest możliwe usytuowanie budynku jednorodzinnego z garażem z zachowaniem ustawowych odległości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił ww. decyzje Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Starosty N. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem doktryny, zalecenia organu odwoławczego dla ponownie rozpatrującego sprawę organu I instancji wiążą tenże organ, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Nie oznacza to jednak, że organ II instancji narzuca organowi rozpatrującemu ponownie sprawę, treść rozstrzygnięcia. Natomiast, przedmiotowe wskazówki organu odwoławczego stanowią wyłącznie wiążące dla organu I instancji wskazanie okoliczności, które organ ten powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Prezydent [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Decyzja Wojewody [...] w sposób wyraźny wskazała na braki zaskarżonej decyzji organu I instancji, a tym samym wskazała, co organ pierwszej instancji powinien wykonać, aby właściwie rozpoznać wniosek Inwestora o pozwolenie na budowę. Prezydent [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wyjaśnił kwestii odległości projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego od granic z działką sąsiednią nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji jedynie powołał § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samo powołanie przepisu nie uzasadnia jednak niemożności zachowania przez Inwestorów – E. i P. M. ustawowych odległości usytuowania projektowanego budynku o których mowa w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, by organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych uwag przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie możliwości realizowania ww. inwestycji w formie wskazanej w sporządzonej dla niej dokumentacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wnieśli P. i E. M.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i jest z nią zgodna. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, w części jednak z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę uchylenia decyzji organ wskazał, iż Prezydent [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w poprzedniej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., która to zobowiązywała organ do ustalenia rzeczywistej zabudowy znajdującej się obecnie na działce nr [...]. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że uzasadnienie decyzji odnosi się do innego organu I instancji, niż ten który wydał decyzję w I instancji. Organ II Instancji używa na określenie organu I instancji nazwy Prezydent [...], chociaż w istocie był nim Starosta N.. Co więcej, pomimo zgłoszenia przez skarżących takiego właśnie zarzutu (iż decyzja organu II instancji odnosi się do decyzji Prezydenta [...], organ II instancji przesyłając skargę do Sądu w ogóle nie ustosunkował się do tego zarzutu, w aktach brak jest też próby wyjaśnienia czy naprawienia ewentualnego błędu. W tym stanie rzeczy przyjdzie stwierdzić, że sentencja decyzji pozostaje w rozbieżności z jej uzasadnieniem, przez co naruszony został art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpływać na rozstrzygnięcie sprawy. Niezależnie od powyższego stanowisko organu II instancji narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji, powołując się na niewykonanie we wcześniejszych stadiach sprawy zaleceń organu II instancji (uchylającego decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a.), ponownie uchylił sprawę, wskazując na konieczność podjęcia zaleconej wcześniej czynności dowodowej, od której, jego zdaniem, zależała ocena legalności decyzji. Zgodnie jednak z zasadą, iż organ II instancji powtórnie ma przeprowadzić postępowanie w sprawie, a jeżeli tego wymagają okoliczności sprawy powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie nie wymagającym ponowienia całego postępowania dowodowego, obowiązek wyjaśnienia wymienionej wyżej kwestii spoczywał na organie II instancji. Ustalenie rzeczywistej zabudowy na dz. Nr ew. [...], podane jako powód uchylenia decyzji przez organ II instancji, nie wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania w całości. Zauważyć bowiem należy, że organ budowlany dokonuje oceny postępowania i decyzji organu I instancji, na podstawie akt oraz, jeżeli uzna materiał dowodowy za niewystarczający, na podstawie własnych ustaleń. Ustalenia te mogą być wykonane również przez zlecenie w trybie art. 136 k.p.a. Źródłem ocen w sprawie o pozwolenie na budowę jest m. in. aktualna mapa służąca do celów projektowych. Na mapie znajdującej się w aktach na działce [...] nie uwidoczniono żadnej zabudowy. Ponadto organ architektoniczno-budowlany jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w decyzji tej przesądzono już co do sposobu zagospodarowania działki podlegającej inwestycji, ustalając dopuszczalną odległość od granic działki sąsiedniej na 1,5 m. W aktach nie ma zatem dokumentów, które wspierałyby stanowisko organu II instancji. Dopiero zatem po wykonaniu przez ten organ czynności dowodowej zmieniającej obraz stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, tj. ustaleniu, że mapa nie oddaje rzeczywistego stanu rzeczy, a na działce sąsiedniej znajduje się obiekt budowlany wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, i nie uwidoczniono go na mapie, można by uznać, że sprawa wymaga dalszych czynności dowodowych w zakresie szerszym, uzasadniających uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Rzeczą organu II instancji będzie zatem rozważenie, i ewentualne przeprowadzenie dowodu, czy było w tej sprawie niezbędne i konieczne ustalanie odległości od zabudowy sąsiedniej, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdują się mapy, na których zobrazowano sposób zagospodarowania działki sąsiedniej. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.