VII SA/Wa 527/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Ref. Staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Finansów działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] grudnia 2014 r. Pana M. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 50.000,00 zł postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2014 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił dla Pana M. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w W. bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Pan M. P. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o umorzenie ww. opłaty legalizacyjnej. Wniosek ten został przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Strona złożyła zażalenie do Ministra Finansów, wnosząc o wszczęcie postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wskazano na trudną sytuację życiową i majątkową Strony. Minister Finansów rozpatrując powyższe zażalenie stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku postaw do wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepisy dotyczące kar unormowane są nie tylko w art. 59f, lecz także w art. 59g Prawa budowlanego. Do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się jednak przepisów o egzekucji kary, tj. art. 59g ust. 3 i 4, ponieważ z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej Prawo budowlane wiąże inny skutek, a mianowicie zgodnie z art. 49 ust. 3 wydaje się nakaz rozbiórki. W art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego zawarto natomiast odesłanie, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Stosownie do postanowień art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednak, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Istotą odmowy wszczęcia postępowania jest zatem wstępna eliminacja żądań, wobec których postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym - por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11. Wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej przepisów art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani udzielić ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej udzielenia, gdyż przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o zastosowanie ulgi nie mają w sprawie zastosowania. Opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym, ani nie ma też charakteru kary administracyjnej, albowiem nie ma cech przymusowości. Podmiot, wobec którego ustalono opłatę legalizacyjną musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem) albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 23 kwietnia 2013. r. sygn. akt II FSK 113/12 stwierdził, że cyt. " Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Minister Finansów przytoczył obszerne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażające podobne stanowisko. Poza tym należy podkreślono, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że w sprawach, w których wnioski o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej złożono po dniu 11 kwietnia 2011 r., zastosowanie ma przepis art. 6la § 1 k.p.a. Mimo, że powyższe rozstrzygnięcia zapadły w sprawach indywidualnych o odmiennych stanach faktycznych i ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez NSA wiążą organy tylko w tych sprawach, to sprawy te łączył tożsamy stan prawny. W związku z powyższym odstępstwo od wskazanego przez NSA sposobu postępowania mogłoby stanowić istotne naruszenie prawa. Zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji stanowi w istocie rozstrzygnięcie formalne, czyli o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na brak podstaw prawnych do rozpoznania wniosku. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] nie odnosi się do merytorycznej oceny wniosku o udzielenie ulgi w spłacie ustalonej opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej. Reasumując, organ drugiej instancji nie znalazł przesłanek do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014. r. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. P.. Zarzucił w niej rozstrzygnięciu Ministra Finansów: a) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie w szczególności przez brak ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej i finansowej skarżącego, wartości jego majątku i rzeczywistej możliwości uiszczenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem z [...] października 2014 r. oraz przez brak ustalenia, że zachodzi ważny interes skarżącego uzasadniający umorzenie należności; b) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przez błędną jego wykładnie, a w konsekwencji brak umorzenia opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., w sytuacji, gdy zachodzi ważny interes skarżącego uzasadniający wydanie decyzji o umorzeniu należności. Wskazując na powyższe zarzuty wnosił: 1) o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, 2) o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że stanowisko organu II instancji jest błędne. Organ ten, podobnie jak organ rozpoznający sprawę w I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Do opłaty legalizacyjnej nałożonej z tytułu budowy budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę stosuje się przepisy o karach i przewidziane prawem budowlanym, w tym przepisy przewidujące możliwość jej umorzenia w całości bądź w części. Wynika to z odesłania przepisów art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f, art. 59g ust 1 i 5 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 67a § 1 p 3 Ordynacji podatkowej. Odsyłając w/w przepisami do stosowania art. 67a ust. 1 Ordynacji podatkowej, ustawodawca w żaden sposób nie zastrzegł dopuszczalności stosowania ulgi (umorzenia) wyłącznie do sytuacji, w której zaistniałe nałożenie opłaty legalizacyjnej wynikało z sytuacji całkowicie niezależnej od skarżącego oraz że aktualne położenie życiowe skarżącego, będące podstawą wnioskowania o ulgę (umorzenie), jest skutkiem zdarzeń nadzwyczajnych (takich jak klęska żywiołowa, pożar, czy inne nagłe i niespodziewane zdarzenie). Możliwość umorzenia opłaty (w całości czy też części) została uregulowana w ten sposób, że organ w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem strony, lub interesem publicznym może dokonać tej czynności. Faktem jest, że umorzenie jest pozostawione do uznania organu. Polega to na przyznaniu organowi możności dokonywania wyboru między rozstrzygnięciem zgodnym z wnioskiem strony bądź oddalającym wniosek. Nie ma natomiast uznaniowości organu w zakresie ustalenia w/w przesłanek. W dalszej części uzasadnienia skargi przyjmując zasadność wszczęcia postępowania w oparciu o ww. przepisy Ordynacji podatkowej Skarżący zarzucił organom, że w przedmiotowej sprawie nie dokonali analizy sytuacji życiowej skarżącego, w tym sytuacji majątkowej widzianej przez pryzmat możliwości ekonomicznych i możliwości źródeł dochodu. Wydając postanowienie w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, zatem odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Takie rozumowanie byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją instytucji prawnej możliwości umorzenia zadłużenia posiadanego wobec Skarbu Państwa. Ponadto Skarżący wskazał, że Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, przedłożony przez ministra infrastruktury i rozwoju (Projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 4 marca 2014 r., numer UA37). Wśród najważniejszych proponowanych zmian znajduje się wprowadzenie wprost (bez konieczności odwoływania się do innych ustaw) możliwości wystąpienia z wnioskiem o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej za dokonanie samowoli budowlanej. Ma to być rozwiązanie analogiczne do przypadków, w których możliwe jest stosowanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując wcześniej zaprezentowana argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd kontroluje według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej jako p.p.s.a.), tj. w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynika sprawy. Wyjaśnić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając zaskarżone postanowienie według kryteriów wskazanych powyżej Sąd doszedł do wniosku, że postanowienie odpowiada przepisom prawa a Minister Finansów w sposób wyczerpujący je uzasadnił. Przy czym zgodnie z zasadą wyrażoną wcześniej Sąd badał postanowienie Ministra Finansów pod względem zgodności z prawem obowiązującym w chwili orzekania przez organ. Bez wpływ zatem na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje nowelizacja prawa budowlanego dokonana z dniem 28.06.2015 r. Uwagi przedstawione poniżej odnoszą się w związku z tym do poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Przechodząc do uzasadnienia orzeczenia Sąd pragnie wskazać, że podziela argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych przez organ wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki z dnia 23 kwietnia 2013r. II FSK 113/12, II FSK 2481/12), konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmował więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowiła zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak było więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie było środkiem represyjnym, ani też nie miało charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter miała kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, którego zdaniem w niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak było podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ pierwszego stopnia prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270