VII SA/Wa 528/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w K. na akt Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu - nr ewidencyjny projektu organizacji ruchu [...]. oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) pismem nr [...]) z dnia [...] października 2015 r. zatwierdził projekt zmiany docelowej organizacji ruchu w ciągu ul. W. w obszarze węzła drogowego drogi ekspresowej [...] i [...] "[...]" na podstawie projektu M. Ś. z października 2015r. Skargę na powyższą czynność złożyła M. Sp. z o.o. sp. k. zarzucając naruszenie: 1) art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej P.r.d.) w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (zw. rozporządzeniem) poprzez: - zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu na podstawie przesłanki "nielegalności" istniejącego w tym terenie zjazdu z drogi publicznej, która to przesłanka jest nieznana ww. przepisom i nie zachodzi w tej sprawie, bowiem istniejący zjazd jest legalny, - zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu, mimo że projektowana organizacja ruchu nie uwzględnia charakteru istniejącego pasa drogowego oraz legalnie wybudowanego zjazdu z drogi publicznej, a przez to jest niezgodna ze wskazanymi warunkami umieszczania na drogach znaków drogowych, zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, jest niezgodna z potrzebami społeczności lokalnej i nieefektywna; 2) art. 29 ust. 2 i 4 P.r.d. poprzez wykorzystanie uproszczonego postępowania w sprawie zmiany organizacji ruchu na drodze publicznej w celu likwidacji istniejącego, legalnie zjazdu z drogi powiatowej (ul. W.) na nieruchomość Skarżącej, a w konsekwencji obejścia wymienionych przepisów regulujących postępowanie ws. przebudowy istniejącego zjazdu z drogi publicznej; 3) art. 10 ust. 12 P.r.d. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2) lit. a), pkt 5) i 7) rozporządzenia, poprzez zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu niespełniąjącego warunków formalnych w zakresie: podpisania egzemplarza projektu organizacji ruchu przez jego autora, ujęcia w projekcie opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, należytego oznaczenia na planie sytuacyjnym w skali 1:500 lub 1:1000 lokalizowanych w danym rejonie znaków; 4) art. 10 ust. 12 P.r.d. w zw. z § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, poprzez zatwierdzenie zmiany organizacji w oparciu o opinię komendanta wojewódzkiego Policji, którą sporządzono na podstawie projektu organizacji ruchu niespełniąjącego przepisanych warunków formalnych i zawierającego błędne założenie co do nielegalności zjazdu z drogi publicznej istniejącego w tym terenie; 5) art. 2, art. 7, art. 20 oraz 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 i art. 222 kc, poprzez bezprawne pozbawienie Skarżącej możliwości korzystania z istniejącego zjazdu, a tym samym poprzez bezprawne pozbawienie możliwości korzystania z nieruchomości w gwarantowanym ustawowo zakresie. Strona wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności. Dalej wskazała, że jest właścicielem nieruchomości w B., utworzonej m.in. z działek nr [...] i [...] (KW nr [...]), skomunikowanej z drogą publiczną, ul. W., za pośrednictwem jedynego istniejącego zjazdu. Z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 20 listopada 2015 r., Spółka uzyskała wiedzę, że [...] października 2015 r. GDDKiA wprowadził w przedmiotową zmianę stałej organizacji ruchu. Pismem z 2 grudnia 2015 r. Skarżąca wezwała GDDKiA do usunięcia naruszenia prawa wobec wprowadzenia [...] października 2015 r. zmiany stałej organizacji ruchu. W odpowiedzi organ poinformował, że zmiany dokonano zgodnie z prawem. Następnie wskazała, że zmiana organizacji ruchu w istocie nie dotyczy zmiany oznakowania ul. W., ale ma na celu likwidację jedynego istniejącego zjazdu na nieruchomość Skarżącej. Projekt M. Ś. zaopiniowany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i zatwierdzony przez organ jest nie podpisany przez autora. Stwierdzono w nim, że "na końcu pasa włączenia z drogi [...] z kierunku C. do ul. W. w kierunku centrum miasta jest zlokalizowany nielegalny zjazd z drogi". Projekt zakładał "korektę oznakowania poziomego i pionowego na końcu pasa włączenia w kierunku centrum B.". Jak wynika z rysunku nr 2, na pasie odbiegającym od drogi [...], który przechodzi w pas zjazdowy do nieruchomości Skarżącej, umożliwiający włączenie do ul. W., pojawić się mają znaki strzałek naprowadzających w lewo (P-9a) oraz znak linii pojedynczej przerywanej - wydzielającej (P-lc). Z kolei w miejscu legalnie wybudowanego zjazdu zaprojektowano znak powierzchni wyłączonych z ruchu o liniowaniu prostym, przebiegający przez całą szerokość zjazdu. Wprowadza się też zmianę istniejącego znaku kierunków na pasach ruchu (F-10) oraz eliminuje całkowicie znak ustępu pierwszeństwa przejazdu (A-7) i nakazu jazdy w prawo (C-2) z wyjazdu z nieruchomości Skarżącej. Zatwierdzenie ww. zmiany organizacji ruchu uchybia prawu, co uzasadniają następujące względy. Ad. 1) Zarzut naruszenia art. 10 ust. 12 P.r.d. w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1) i 2) oraz § 8 ust. 6 pkt 1) i 2) rozporządzenia - zmiana organizacji ruchu w oparciu o rzekomą "nielegalność" zjazdu Jak wynika z art. 10 ust. 12 P.r.d., szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach, adresowane do wskazanych zarządców ruchem na drogach, określać ma rozporządzenie ministra właściwego do spraw transportu. Jest to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem i to przede wszystkim jego przepisy winny być podstawą oceny legalności wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. Przepisy § 8 ust. 5 pkt 1) i 2) oraz § 8 ust. 6 pkt 1) i 2) rozporządzenia. wymieniają wyczerpująco przesłanki zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Zgodnie z ich treścią zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu może nastąpić, jeżeli zmiana jest zgodna z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków drogowych, nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, nie jest niezgodna z założeniami polityki transportowej oraz potrzebami społeczności lokalnej i nie jest nieefektywna. Według strony nowa organizacja ruchu ww. przesłanek nie spełnia i opiera się wyłącznie na "nielegalności" istniejącego zjazdu z drogi publicznej, która jest fałszywa, w ogóle nie zachodzi w sprawie i jest nieznana przywołanym przepisom. Skarżąca podniosła, że sporny zjazd, zwany potocznie zjazdem "[...]", wybudowano w początkach lat 80 XX w. i obsługiwał on zajazd "[...]". Ani organ, ani poprzedni zarządca ul. W., tj. Prezydent Miasta B., nie przekazał Skarżącej - na jej liczne wnioski - dokumentacji budowy zjazdu, co nie może oznaczać, że zjazd jest nielegalny. Zjazd wybudowano w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, która dla budowy zjazdu nie wymagała pozwolenia na budowę. Na urządzenie zjazdu właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi potrzebował zezwolenia Zarządu drogi (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych). Poprzednicy prawni Skarżącej musieli się takim zezwoleniem legitymować, skoro zjazd "[...]" istnieje od prawie 40 lat, służąc obsłudze miejsca o charakterze publicznym (zajazdu obsługującego podróżnych), a jego legalność nigdy nie była kwestionowana przez organy. W braku zezwolenia zostałby on zlikwidowany. Skarżąca zaznaczyła, że sam ww. zarządca drogi w 2002 r. zatwierdził dotychczas obowiązującą organizację ruchu, mając wiedzę o istnieniu zjazdu. W związku z przebudową ul. W., zatwierdzoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Prezydent Miasta B. pismem z dnia 2 kwietnia 2002 r. zatwierdził projekt docelowej organizacji ruchu dla ul. W. z uwzględnieniem ww. zjazdu. Gdyby zjazd był nielegalny, to objęty zostałby zakresem przeprowadzonej w tym czasie inwestycji jako zjazd podlegający likwidacji. Mało tego, dotychczasowa organizacja ruchu podlegała zaopiniowaniu - również pod względem bezpieczeństwa dla ruchu - przez właściwego komendanta policji, zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach. Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał pozytywną opinię co do wskazanej organizacji ruchu pismem z dnia 1 lutego 2002 r. Uzasadnionym jest zatem zarzut rażącego naruszenia § 8 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia w opisany powyżej sposób. Organ za podstawę rozstrzygnięcia przyjął przesłankę nieistniejącą ani w przepisach prawa ani w rzeczywistości. Według skarżącej istnienie legalnie wybudowanego zjazdu zostało przez organ zignorowane również w kontekście spełnienia wymogów warunkujących zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Z § 8 ust. 5 pkt 1) i 2) oraz § 8 ust. 6 pkt 1) i 2) rozporządzenia wynika, że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu w danym terenie może nastąpić, jeżeli zmiana ta jest zgodna z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków drogowych, nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, nie jest niezgodna z potrzebami społeczności lokalnej i nie jest nieefektywna. Wprowadzona nowa organizacja ruchu wspomnianych kryteriów spełniać nie może, dotyczy bowiem pasa drogowego, który umożliwia włączenie się do ul. W., z drugiej skręt w prawo i zjazd do nieruchomości Skarżącej poprzez legalnie wybudowany zjazd "[...]". Pas, o którym mowa, nie jest więc jedynie pasem włączania do ul. W., co winno być uwzględnione przez organ. Nadto, wprowadzenie oznakowania ruchu nie może bagatelizować istniejącego układu i charakterystyki pasa drogowego i musi być doń adekwatne. Podobnie z istniejącymi zjazdami z drogi publicznej. Dopóki legalnie wybudowany zjazd istnieje, dopóty musi być brany pod uwagę jako element nieruchomości drogowej. Jeżeli zjazd nie zostanie zlikwidowany w sposób prawem przepisany, we właściwym postępowaniu gwarantującym właścicielowi nieruchomości odpowiednie środki obrony jego interesów, to nie może być traktowany jako zjazd nieistniejący. Konsekwentnie wprowadzane oznakowanie winno uwzględniać istniejące, legalnie wybudowane i niezlikwidowane zjazdy z drogi publicznej, jako ich element. Zdaniem strony zaskarżona organizacja ruchu, jest niezgodna z przepisami dot. warunków umieszczania na drogach znaków drogowych, w następujący sposób: -wprowadzenie na opisanym pasie drogowym znaków strzałek naprowadzających w lewo (P-9a) uchybia art. 7 ust. 3 P.r.d. w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (dalej "rozporządzenie 2") w zw. z pkt 3.2.2. oraz 3.2.2.1. załącznika nr 2 do rozporządzenia. W świetle ww. przepisów znak strzałki naprowadzającej w lewo umieszcza się na końcu pasa włączania. Wprowadzenie wskazanych znaków nie uwzględnia jednak, że są one umieszczane na pasie drogowym spełniającym nie tylko funkcje pasa włączenia do ulicy po lewej stronie tego pasa, ale również funkcje pasa umożliwiającego zjazd w prawo, na nieruchomość Skarżącej. W takiej sytuacji proponowane oznakowanie jest niedopuszczalne; wprowadzenie na końcu opisanego pasa drogowego, na całej szerokości miejsca, w którym istnieje możliwość zjazdu do nieruchomości Skarżącej i wyjazdu, znaku powierzchni wyłączonych z ruchu o liniowaniu prostym, uchybia art. 7 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 1 pkt 2) rozporządzenia 2 w zw. z pkt 5.2.7.1. i 5.2.7.2. załącznika nr 2 do rozporządzenia 2. Wprowadzenie wskazanego znaku nie uwzględnia okoliczności, że umieszczany jest on w obrębie istniejącego, legalnie wybudowanego zjazdu z drogi publicznej, służąc jego faktycznej likwidacji, - zlikwidowanie w miejscu wyjazdu znaku ustępu pierwszeństwa przejazdu (A-7) i nakazu jazdy w prawo (C-2) uchybia art. 7 ust. 3 P.r.d. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia 2 w zw. z 2.2.8. oraz 4.2.2. załącznika nr 1 do rozporządzenia 2. Zlikwidowanie ww. znaków nie uwzględnia, że na wlocie do drogi jednokierunkowej, umieszczonym po prawej jej stronie, zgodnie z ww. przepisami winny być umieszczone znaki ustępu pierwszeństwa przejazdu oraz nakazu jazdy w prawo. Uchybienie ww. przepisom – zdaniem skarżącej - stwarza też zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, jest nieefektywne i nie uwzględnia potrzeb społeczności lokalnej. Oznakowanie poziome będzie wprowadzać w błąd co do możliwości korzystania z istniejącego, legalnego zjazdu z drogi publicznej, a usunięcie znaków pionowych ustępu pierwszeństwa przejazdu i nakazu jazdy w prawo może stwarzać niebezpieczeństwo kolizji dla użytkowników ruchu wyjeżdżających z nieruchomości Skarżącej. Ponadto, ograniczenie funkcjonalności pasa drogowego i potraktowanie jako pasa włączenia do ul. W. stanowi o nieefektywności organizacji ruchu. Jest niezgodne z potrzebami społeczności lokalnej, która z pewnością będzie zainteresowana dostępem do mającego tam powstać, konkurencyjnego wobec wybudowanych po przeciwnej stronie ul. W. obiektu handlowo-usługowego, dającego nowe miejsca pracy oraz wpływającego na dostępność oraz wysokość cen produktów na rynku lokalnym. Zarzut naruszenia art. 10 ust. 12 P.r.d. w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1. Ad. 2) Zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 i 4 u.d.p. Skarżąca podniosła, że zjazd publiczny jest obiektem budowlanym, podlegającym reżimowi ustawy o drogach publicznych. Reżimowi temu podlega również ewentualna przebudowa zjazdu i jego likwidacji. Przytoczyła art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazując, że wyłącznie przy przebudowie drogi możliwe jest dokonywanie zmian w obszarze legalnego zjazdu. Żaden przepis nie daje umocowania do likwidacji legalnego zjazdu poza tą procedurą. Dopóki nie zostanie przeprowadzone postępowanie w przedmiocie budowy lub przebudowy drogi, v w którym właściciel nieruchomości będzie mógł bronić swoich interesów w odniesieniu do kwestii likwidacji danego zjazdu z drogi publicznej, dopóty próby faktycznego zlikwidowania zjazdu przez organ należy uznać za bezprawne i niedopuszczalne. Strona zainteresowana, tj. właściciel nieruchomości, która skomunikowana jest z drogą publiczną za pomocą danego zjazdu, winna mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu zmierzającym do zlikwidowania zjazdu. Tymczasem, w postępowaniach dotyczących budowy czy przebudowy dróg w obszarze sąsiadującym ze zjazdem do nieruchomości Skarżącej żaden z projektów budowlanych nie obejmował jego likwidacji. W szczególności podczas przebudowy zatwierdzonej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].05.2009 r. dla inwestycji pn. "Rehabilitacja nawierzchni wraz z podniesieniem standardu ul. N. do kategorii S, stanowiącej przedłużenie drogi krajowej nr 1 B. – C., od węzła "K." do projektowanego węzła "K." od km 0+700 do km 3+450 (dwie jezdnie)" projekt budowlany nie obejmował odcinka drogi przylegającego do działki Skarżącej (nr [...]), na którą prowadzi opisany zjazd publiczny. Zdaniem strony, dopóki wskazane postępowania nie zostaną przeprowadzone, dopóty nielegalne będą próby zlikwidowania zjazdu i drogi publicznej z wykorzystaniem postępowań niesłużących temu celowi. W ocenie Skarżącej, powyższa sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Organ wykorzystał uproszczone postępowanie w celu faktycznej likwidacji legalnego zjazdu. W konsekwencji doszło do obejścia ww. przepisów regulujących postępowanie, zapewniające zainteresowanemu podmiotowi odpowiednie środki ochrony jego praw. Ad. 3) Zarzut naruszenia art. 10 ust. 12 P.r.d. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2) lit. a), pkt 5) i 7) rozporządzenia Strona podniosła, że w § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wskazano, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać podpis projektanta. Tymczasem co najmniej dwa egzemplarze projektu nie zostały podpisane przez autora i w takiej wersji zostały zaopiniowane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i zatwierdzone przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Dalej wskazała, że z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wynika, iż projekt organizacji ruchu winien obejmować opis techniczny dot. charakterystyki drogi i ruchu na drodze. Zatwierdzony projekt takiego opisu nie zawiera. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia, projekt organizacji ruchu winien zawierać należyte oznaczenie na planie sytuacyjnym w skali 1:500 lub M:1000 lokalizowanych w danym rejonie znaków. Organ nie oznaczył, jaki dokładnie znak powierzchni wyłączonych z ruchu o liniowaniu prostym ma być wprowadzony. W art. 7 ust. 3 P.r.d. w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia 2 w zw. z pkt 5.2.7.1. i 5.2.7.2. załącznika nr 2 do rozporządzenia 2 wyróżnia się dwa znaki powierzchni wyłączonych z ruchu: o liniowaniu prostym wąskim (P- 21 a) oraz szerokim (P-21b). Projektant nie wskazał, o jaki dokładnie znak chodzi. Co istotne, organ zatwierdził projekt organizacji ruchu, pomimo tego, że w takiej wersji jest on niewykonalny. Ad. 4) Zarzut naruszenia art. 10 ust. 12 P.r.d. w zw. z § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Skarżąca wskazała, że z ww. przepisów wynika, iż projekt organizacji ruchu winien zostać zaopiniowany przez właściwego komendanta wojewódzkiego policji. Nie powinno być przy tym wątpliwości, że opinia komendanta wydawana na podstawie odnośnych przepisów winna się opierać o projekt organizacji ruchu spełniający przepisane dlań warunki formalne oraz zawierający zgodne z prawdą założenia co do stanu faktycznego. Projekt organizacji uchu nie zawierał podpisu projektanta, należytego określenia wprowadzanych znaków oraz opisu charakterystyki drogi i ruchu na drodze. Zawierał nieprawdziwe stwierdzenie, że istnieje "nielegalny zjazd z drogi" (zob. uzasadnienie zarzutu nr 1). Następnie strona stwierdziła, że opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. jest nieprawidłowa, skoro opiera się na wadliwym projekcie organizacji ruchu. W konsekwencji również zatwierdzenie organizacji ruchu jest wadliwe. Ad. 5) Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP, art. 20 oraz 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 i art. 222 k.c. Spółka przytoczyła art. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym Polska jest demokratycznym państwem prawa, oraz art. 7 ustawy zasadniczej z którego wynika, że organy administracji publicznej mogą działać tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Warto przypomnieć w tym miejscu, że przepisy te obowiązują powszechnie, w tym GDDKiA. Wskazała, że działania organu stanowią o zamiarze bezprawnego naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, poprzez pozbawienie dostępu do przyległej drogi publicznej gwarantowanego przez istniejący zjazd, możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Organ nie miał prawa zlikwidowania zjazdu. Uprawnienie to, w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP musiałoby wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. Tymczasem w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje przepis, który umożliwiałby zarządcy drogi pozbawienie właściciela nieruchomości legalnego dostępu do drogi publicznej. Podstawy takiej nie można doszukiwać się w przepisach dotyczących organizacji ruchu. Samowolne działania organu, kosztem ograniczenia prawa własności należy uznać za nielegalne. Dodała, że prowadzi handel materiałami budowlanymi w sklepach wielkopowierzchniowych i posiada prawomocną decyzję z dnia [...].07.2001r. o pozwoleniu na budowę zespołu handlowo-usługowego G., zmienioną [...].09.2009r. na centrum handlowe K. Decyzje zostały przeniesione decyzją z dnia [...].04.2013r. na skarżącą. Bezprawne działania organu zmierzają do wykluczenia możliwości zagospodarowania tego terenu, co wywoła szkodę majątkową znacznych rozmiarów. Szkoda wiąże się również z wynikającym z nielegalnych działań organu opóźnieniem wszelkich zamierzeń inwestycyjnych na tej nieruchomości. Następnie skarżąca zaznaczyła, że ww. działce zlokalizowane są sieci przesyłowe dostawców mediów. Dostęp do drogi publicznej jest więc także konieczny dla utrzymania sieci i usuwania awarii. Likwidacja zjazdu nie tylko będzie naruszać prawa przedsiębiorstw przesyłowych do korzystania z nieruchomości Spółki wynikającym ze służebności, ale też stwarzać poważne zagrożenie bezpieczeństwa i mienia nieograniczonej liczby osób w przypadku awarii sieci, uniemożliwiając dojazd odpowiednich służb na miejsce zdarzenia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że zatwierdzona organizacja ruchu została już wprowadzona w życie (zob. postanowienie NSA z 21 listopada 2008 r. I FZ 405/08). Podkreślił, że nieruchomość skarżącej posiada obecnie możliwość dostępu do drogi publicznej tj. do ulicy O. Zgodnie z definicją dostępu do drogi publicznej rozumie się bowiem "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003 r. (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717). W ocenie organu zlokalizowanie kolejnego zjazdu publicznego z ww. nieruchomości możliwe byłoby poza obszarem oddziaływania skrzyżowania lub węzła, o czym organ wielokrotnie informował skarżącą. Interes strony może zostać zabezpieczony poprzez wystosowanie uwzględniającego obowiązujące przepisy prawa w zakresie lokalizacji zjazdów oraz zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 3 P.r.d. GDDKiA zarządza ruchem na drogach krajowych, z zastrzeżeniem ust. 6 i jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729), do podejmowania różnego rodzaju działań (m.in. czynności organizacyjno-technicznych), w szczególności tych, wymienionych w pkt 1 § 2 ust. 1 w tym - do zatwierdzania organizacji ruchu. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia, organ zarządzający ruchem opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, a następnie zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Przedłożony projekt zmiany docelowej organizacji ruchu sporządzono, uzgodniono i zatwierdzono zgodnie z wymogami cyt. rozporządzenia. Zarzuty formalne skargi – zdaniem organu- nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący bowiem pomija, że w przypadku gdy zarządca drogi jest jednocześnie organem zarządzającym ruchem oraz gdy do zmiany organizacji ruchu dochodzi na podstawie projektu sporządzonego przez organ zarządzający ruchem, to nie wszystkie wymagania formalne zawarte w/w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r. znajdują zastosowanie. Należy odróżnić sytuację, kiedy z wnioskiem o zmianę organizacji ruchu występuje podmiot trzeci (np. Skarżąca), od przypadków dokonywania przez zarządcę zmian mających poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przedłożony projekt docelowej organizacji ruchu został podpisany przez projektanta M. Ś. Opis techniczny był wystarczający (zarządca drogi zna charakterystykę drogi i charakter ruchu na tej drodze). Oznaczenie znaków na planie sytuacyjnym jest poprawne. Zastosowana powierzchnia wyłączona z ruchu (znak [...]) jest poprawna. Natomiast fakt nieprzyporządkowania symbolu tego znaku nie miało wpływu na wartość merytoryczną projektu organizacji ruchu. Nie stwierdzono zatem niezgodności z warunkami umieszczania na drogach znaków drogowych, nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ruchu ani też nie stwierdzono niezgodności z założeniami polityki transportowej, potrzebami społeczności lokalnej, czy też nieefektywności projektowanej organizacji ruchu, o którym jest mowa w par. 8 ust. 5. pkt 1 i 2 oraz par 8 ust. 6 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia, co mogłoby być podstawą do odrzucenia projektu. GDDKiA podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r. (VII SA/Wa 1989/15) oddalił skargę M. sp. z o.o. sp.k. na oświadczenie GDDKIA z dnia 19 czerwca 2015 r. w przedmiocie oświadczenia o braku możliwości połączenia terenu z drogą publiczną w zarządzie GDDKiA. W świetle oceny prawnej przedstawionej ww. orzeczeniu organ nie podzielił zarzutów skargi, w tym, że zmiana organizacji ruchu uniemożliwiła skarżącej korzystanie ze zjazdu do działki nr [...]. Po zlikwidowaniu zajazdu "[...]", istniejące połączenie drogi z działką nr [...] (obiekt budowlany), nie stanowiło zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej. Organ zakwestionował stanowisko, że legalny zjazd (w rozumieniu prawnym) dla danego zagospodarowania nieruchomości przyległej do drogi (np. dla małego zakładu szewskiego), był legalny również dla innego zagospodarowania lub innych sposobów użytkowania obiektu (np. budowa centrum handlowego w miejsce małej gastronomii). Węzeł drogowy na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajową nr [...] i drogi powiatowej w B. (węzeł "K.") zgodnie z przepisami rozporządzenia stanowi bowiem węzeł bezkolizyjny typu WA, którego elementami są m.in. łącznice łączące krzyżujące się drogi. Wyjazd z łącznicy na jezdnię każdej z krzyżujących się dróg powinien odbywać się poprzez dodatkowy pas ruchu - pas wyłączania wyposażony w odcinek zwalniania oraz klin, na którego długości pas wyłączania zanika. Istniejąca łącznica umożliwiająca zjazd z drogi ekspresowej [...] na ul. W. nie posiada klina, a w tym w miejscu znajduje się połączenie ul. W. z działką nr [...] (zjazd w rozumieniu faktycznym). Według informacji skarżącej, połączenie to powstało w latach 80-tych XX wieku, tj. przed przejęciem przez GDDKiA zarządu węzłem "K.". Przeznaczone miało być dla potrzeb obsługi komunikacyjnej nieistniejącego już zajazdu "[...]". Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi należy do zarządcy drogi ekspresowej. Pełny obszar węzła drogowego "K." pozostaje zatem obecnie w zarządzie GDDKiA. Granice obszaru oddziaływania skrzyżowania, a tym samym granice zarządu, określane są w odniesieniu do konkretnego przypadku z uwzględnieniem obowiązujących przepisów (w szczególności z rozdziału 13 w/w rozporządzenia). Obszar ten obejmuje nie tylko obszar skrzyżowania, ale i odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem) - jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Długości odcinków opóźniania i przyspieszania określają § 66 i nast. rozporządzenia. Dalej organ podkreślił, że skarżąca nie uzyskała zgody GDDKiA na korzystanie z faktycznego połączenia drogi publicznej z działką nr [...] dla potrzeb dojazdu do obiektu handlowo - usługowego, w którym m.in. zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2014 r. planowana jest sprzedaż artykułów wykończenia wnętrz, mebli, materiałów i artykułów budowlanych, ogrodniczych, narzędzi itp. z parkingiem na 171 miejsc postojowych. Po zlikwidowaniu zajazdu "[...]" zgoda taka nie została także wyrażona na korzystanie z przedmiotowego połączenia na inne potrzeby. Następnie organ zaznaczył, że zgodnie z § 113 ust. 7 rozporządzenia zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Istniejące połączenie drogi z działką nr [...] leży w obszarze węzła "K.", a więc w przypadku jego zalegalizowania pozostawałoby ono w sprzeczności z zakazem wynikającym z w/w przepisu. GDDKiA Oddział w K. przejął zarząd węzłem "K." z mocy ustawy o drogach publicznych, po przebudowie drogi krajowej nr [...] B. – J. do parametrów drogi ekspresowej od Prezydenta Miasta B., który zgodnie z art. 19 ust. 5 o.d.p. zarządza drogami krajowymi w granicach m. B. Obecnie obowiązuje art. 35 ust. 3 o.d.p. , zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu przyległego do drogi publicznej w szczególności budowa a nawet zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga uzgodnienia zarządcy drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego tą zmianą. Zgodnie z wymogiem § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd z drogi powinien być wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z tego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów pojazdów dla których jest przeznaczony oraz wymagań ruchu pieszych. Zjazdy publiczne nie mogą być przy tym usytuowane w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Połączenia drogi publicznej z działką nr [...], które miało zostać wykonane do zajazdu "[...]", nie można zatem uznać bez zgody zarządcy drogi za spełniające wymogi rozporządzenia odnośnie dostępu do drogi publicznej inwestycji planowanej przez skarżącą. § 113 ust. 7 rozporządzenia skutkuje brakiem możliwości przebudowy połączenia, aby spełniało definicję legalnego zjazdu z drogi publicznej (aby było zgodne z obowiązującymi przepisami i wymaganiami związanymi z zagospodarowaniem nieruchomości przyległej). Art. 35 ust. 3 zobowiązuje zarządcę drogi do każdorazowego uzgadniania możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą sposobu użytkowania nieruchomości przyległej do drogi. Sam fakt istnienia legalnego zjazdu nie oznacza, iż stanowi on legalny dostęp do drogi publicznej dla nowego zagospodarowania nieruchomości przyległych. Sporne połączenie było wykonane do zajazdu "[...]", natomiast obecnie miałoby prowadzić do obiektu handlowo - usługowego z parkingiem o 171 miejscach postojowych, a więc do nieruchomości o odmiennych sposobie zagospodarowania. GDDKiA jest więc zobowiązana uwzględnić art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest to podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. Funkcjonowanie w bliskim sąsiedztwie zjazdu (w strefie pasa włączenia) z łącznikiem węzła "K." powoduje dużą dyspersje prędkości (duża prędkość pojazdu na łączniku węzła oraz bardzo mała prędkość pojazdu, który musi skręcić na rzeczona działkę) powoduje bardzo duże ryzyko najechania na tył pojazdu skręcającego na w/w działkę. Przeplatanie się potoków ruchu na bardzo krótkim odcinku drogi (potok pojazdów na łączniku węzła chcący dostać się na pas do lewoskrętu w celu dojazdu do funkcjonującego obecnie kompleksu handlowego po lewej stronie ul. W. (dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]) przeplata się z pojazdami jadącymi ul. W. (od strony K.) chcącymi skręcić na rzeczona działkę . Powyższe sytuacje stanowią główny czynnik zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym rejonie układu drogowego. Organ dodał, że uzyskał pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. informujące o obsłudze komunikacyjnej inwestycji skarżącego od układu drogowego lokalnego. W ocenie organu, z uwagi na § 113 ust. 7 rozporządzenia oraz z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, przedmiotowe połączenie z drogą publiczną (niezależnie od tego czy zostało wybudowane legalnie czy nie) powinno zostać zlikwidowane. GDDKiA 29 maja 2015 r. wystosował też pismo stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia 15 maja 2015 r. o wydanie zezwolenia na remont zjazdu do działki nr [...], w którym nie wyrażono zgody na remont stronę poinformowano również, że 2015r. zostanie wykonana regulacja łącznicy relacji C. – B. węzła "K.", doprowadzająca do wyposażenia łącznicy w klin, na którego długości zaniknie pas włączenia do ul. W. oraz, że regulacja ta będzie miała na celu podwyższenie poziomu bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Jako bezzasadne organ ocenił zatem stanowisko spółki rzekomo legalny dostęp do terenu inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo - usługowego z ul. W. (drogi publicznej) poprzez połącznie faktyczne, które to połączenie jest: nieużytkowane od lat, urządzone zostało dla innego zagospodarowania terenu, zamknięte szlabanem i zlokalizowane w obszarze węzła drogowego (co jest niedopuszczalne i zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną czynność zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu przede wszystkim wskazać trzeba, że ocena prawna przedstawiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1989/15 oddalającym skargę M. sp. z o.o. sp.k. na oświadczenie GDDKIA z dnia 19 czerwca 2015 r. w przedmiocie oświadczenia o braku możliwości połączenia terenu z drogą publiczną nie wiązała GDDKiA, bowiem wskazane orzeczenie nie jest prawomocne. Niemniej ustalenia Sądu przedstawione w powyższym wyroku odnoszą się również w znacznej części do niniejszej sprawy. Podkreślić bowiem trzeba, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w § 77 i 78 wskazuje, że zjazd z drogi powinien być wykonany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony oraz wymagań ruchu pieszych. Przepis § 113 ust. 7 pkt 1 zakazuje natomiast, aby wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę były usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że istniejące połączenie drogi z działką skarżącej nr [...] przylega do pasa drogowego drogi ekspresowej nr [...] oraz drogi powiatowej (uprzednio drogi wojewódzkiej nr [...]) w obszarze bezkolizyjnego skrzyżowania drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajowej nr [...] i drogi powiatowej, a więc zlokalizowane jest w obszarze bezkolizyjnego węzła "K.". Obszar oddziaływania skrzyżowania oprócz samego skrzyżowania, obejmuje również odcinki, na których odbywa się opóźnianie bądź przyspieszanie w ruchu pojazdów dojeżdżających do skrzyżowania lub wyjeżdżających ze skrzyżowania- jeśli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowana. Obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje zatem również łącznice łączące krzyżujące się drogi. Wyjazd z łącznicy na jezdnię każdej z krzyżujących się dróg powinien odbywać się poprzez dodatkowy pas ruchu - pas wyłączania wyposażony w odcinek zwalniania oraz klin, na którego długości pas wyłączania zanika. Długości odcinków opóźniania i przyspieszania zostały szczegółowo określone w § 66 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Istniejąca dotychczas łącznica, umożliwiająca zjazd z drogi ekspresowej [...] na ul. W. nie posiadała klina, bowiem w tym miejscu znajdowało się połączenie ul. W. z działką skarżącej. Słusznie zatem stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, że zalegalizowanie dotychczasowego zjazdu istniejącego w tej lokalizacji pozostawałoby w sprzeczności z zakazem wynikającym z przytoczonego wyżej przepisu rozporządzenia. W świetle zarzutów skargi dodać również trzeba, że art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nakłada na zarządcę drogi obowiązek każdorazowego uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym – wbrew stanowisku skarżącej - nawet istnienie legalnego zjazdu nie stanowi o zgodnym z przepisami dostępie do drogi publicznej, w przypadku zmiany zagospodarowania nieruchomości przyległych. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, skoro uprzednie połączenie z drogą publiczną obsługiwało nieistniejący już zajazd "[...]", a więc obiekt o charakterze wyłącznie gastronomicznym, a obecnie skarżący planuje budowę centrum handlowo – usługowego, w którym przewiduje się sprzedaż artykułów wykończenia wnętrz, mebli, materiałów i artykułów budowlanych, ogrodniczych oraz narzędzi wyposażonego w parking na 171 miejsc postojowych, a więc niewątpliwie obiekt powodujący znaczne zwiększenie ruchu drogowego. Wobec powyższego jako zasadne należało ocenić stanowisko GDDKiA, że badając możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji zarządca drogi winien mieć na uwadze w pierwszej kolejności kwestie związane z bezpieczeństwem w ruchu drogowym. Z tej również przyczyny opisane połączenie z drogą publiczną, niezależnie od tego czy zostało wybudowane legalnie czy nie, powinno zostać zlikwidowane. W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi oparte w przeważającej części na błędnym – w ocenie skarżącej - zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu w danym terenie na podstawie przesłanki nielegalności istniejącego zjazdu, bez uwzględnienia przy tym charakteru istniejącego pasa drogowego. Ponadto podkreślenia wymaga, wbrew stanowisku strony, że sporny zjazd nie stanowi jedynego połączenia nieruchomości skarżącej z drogą publiczną, co wynika z informacji udzielonej przez Prezydenta Miasta B. w piśmie z dnia 5 września 2014 r. nr [...]. wskazującym, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji zapewniona jest przez drogowy układ lokalny. Jak wyjaśnił organ istnieje możliwość dostępu do drogi publicznej tj. do ulicy O. Odnosząc się natomiast do eksponowanego naruszenia art. 29 ust. 2 i 4 u.d.p. poprzez zastosowanie uproszczonego postępowania w sprawie zmiany organizacji ruchu, w celu – według skarżącej – faktycznej likwidacji istniejącego legalnie przedmiotowego zjazdu, wskazać należy, że stosownie do art. 10 ust. 3 p.r.d. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych, z zastrzeżeniem ust. 6. W ramach zarządzania ruchem jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729), do podejmowania m.in. czynności organizacyjno-technicznych tj. zatwierdzania organizacji ruchu (pkt 1 § 2 ust. 1). Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia organ zarządzający ruchem opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, a następnie zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Z przywołanych przepisów wynika zatem jednoznacznie uprawnienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zatwierdzenia w przywołanym trybie organizacji ruchu. Odrębny zatem przedmiot od zatwierdzenia organizacji ruchu stanowi zatem wymieniona w art. 29 ust. 2 u.d.p. czynność - materialno techniczna polegająca na budowie lub przebudowie zjazdu przez zarządcę drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty dotyczące niespełnienia warunków formalnych przez zatwierdzony projekt zmiany organizacji ruchu. Projekt został bowiem podpisany przez jej autora projektanta M. Ś. Opis techniczny był wystarczający, i jest zgodny z wiedzą, jaka niewątpliwie posiada zarządca w zakresie charakterystyki drogi i charakteru ruchu, jaki odbywa się na tej drodze. Wobec omówionego wyżej braku bezprawności w działaniu organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do uchybień w zakresie wynikającym z przywołanych w skardze przepisów ustawy zasadniczej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1271), oddalił skargę.