VII SA/Wa 531/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2020r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący pismem z dnia 25 września 2015 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczo - garażowego i adaptację pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne w Kobiernicach przy ul. K. na pgr [...], pb [...], gm. P. Wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku wskazano, że taki przymiot posiada niewątpliwie skarżący, który jest właścicielem działki [...] w K. przy ul. K. [...], do której przylega wskazana w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. działka. Tymczasem przedmiotowa decyzja nie została skierowana do skarżącego, lecz do jego rodziców A. i J. K. zamieszkałych K., ul. K. [...]. Następnie we wniosku podniesiono, że J. K. (ojciec A. K.) zmarł w dniu 22 września 1987 r., zaś A.K. (matka) w dniu 26 lipca 1993 r. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po wymienionych wydał w dniu 11 stycznia 2008 r. Sąd Rejonowy w Ż. [...] Wydział Cywilny w sprawie [...]. Wymienieni nie mogli być zatem stronami postępowania zainicjowanego wnioskiem A. i M. C. z dnia 16 lutego 2006 r. Dalej skarżący argumentował, że to właśnie na podstawie ww. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku oraz umowy o dział spadku i zniesienie współwłasności z dnia 24 marca 2009 r. A. K. nabył własność działki [...]. Stwierdzić zatem należy, że to do niego powinna zostać skierowana przedmiotowa decyzja, a tak się nie stało. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. co skutkuje nieważnością ww. decyzji. Ponadto we wniosku wskazano na jeszcze jedną okoliczność, a mianowicie , że decyzja powyższa, została wydana z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), ponieważ przedłożone przez inwestorów C. dokumenty nie mogły stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Dołączona bowiem do projektu techniczno budowlanego mgr inż. arch P. K. mapa sytuacyjna stanowiąca wszak integralną część projektu zawierała następującą informację: "Niniejsza mapa nie może być wykorzystywana dla celów projektowych". Z powyższego względu doszło do rażącego naruszenia art. 33 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, na które powoływał się organ wydając skarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek A. K., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i M. C. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczo-garażowego i adaptację pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne w K. przy ul. K. na pgr nr [...], pb [...] gm. P. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że okolicznością obligującą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., byłoby skierowanie decyzji do strony me dysponującej interesem prawnym bezpośrednim. Nie można zatem uznać, że wysłanie przedmiotowej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie jest uchybieniem przesądzającym o konieczności stwierdzenia nieważności tej decyzji. W przypadku niniejszej sprawy, nabywcą praw wynikających z przedmiotowej decyzji, czyli podmiotami, do których ta decyzja została skierowana, byli ówcześni inwestorzy tj. A. i M. C. Natomiast okoliczność uznania za uczestnika postępowania nieżyjących wówczas rodziców A.K. i wysłanie do nich decyzji, nie stanowi przesłanki nieważności decyzji. Powyższa okoliczność stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, ponieważ okoliczności te oznaczają, że w postępowaniu, w którym została wydana ta decyzja udziału nie brali, bez własnej winy, spadkobiercy zmarłych. Przechodząc do dalszej analizy decyzji Starosty [...] z [...].02.2006 r. pod kątem zaistnienia przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., Wojewoda wskazał, że jak wynika z wniosku o stwierdzenie nieważności, okoliczności rażącego naruszenia prawa inicjator niniejszego postępowania upatruje w okoliczności sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na mapie sytuacyjnej nie posiadającej klauzuli "do celów projektowych". Dalej organ I instancji argumentował, że stosownie do art, 34 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego (obowiązującego w dniu wydawania decyzji Starosty [...] z [...].02.2006 r.) "projekt budowlany powinien zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich". W przypadku niniejszej sprawy przedłożony wraz z projektem budowlany, projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie ewidencyjnej na której została zawarta informacja "niniejsza mapa nie może służyć dla celów projektowych". Jednakże z uwagi na fakt, że planowane roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na mieszkalny w żaden sposób nie wpływają na sposób zagospodarowania terenu działek objętych wnioskiem, dodatkowo pozostaje bez zmian zarówno linia zabudowy budynku jak i jego powierzchnia, nie ma konieczności zatwierdzenia zmiany cw zagospodarowaniu nieruchomości. Brak kompletnego projektu zagospodarowania terenu nie stanowi w tej sytuacji przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. odwołanie wniósł A. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 905/18, uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. W związku ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 10 maja 2019 r., wezwał A. K. i do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, braku formalnego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., poprzez dostarczenie pełnomocnictwa upoważniającego adw. R. M. do wniesienia odwołania w imieniu A. K., pod rygorem pozostawienia ww. odwołania bez rozpoznania. W dniu 27 maja 2019 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo adw. R. M., do którego dołączono pełnomocnictwo z dnia 23 maja 2019 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Organ odwoławczy wskazał, że do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył także, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm,), według stanu na dzień 27 lutego 2006 r., zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wskazał także, że w toku postępowania nie udało się odtworzyć kompletnych akt dotyczących kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze niepełny materiał dowodowy - brak dokumentacji formalnoprawnej – zdaniem organu odwoławczego nie można było w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyjaśnił, że naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich mowa powyżej. GINB podkreślił, że na podstawie posiadanego materiału dowodowego nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji zaś gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić oczywistości naruszenia prawa, nie można też mówić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. W ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2011 r ). W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że niepełny materiał dowodowy - pomimo podjętych prób jego uzupełnienia (pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz pisma GUNB) - powoduje, iż nie można w sposób jednoznaczny, niebudzący żadnych wątpliwości stwierdzić, że sporna inwestycja narusza przepisy, a tym samym, że podczas wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], znak: [...], doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niemniej jednak organ odwoławczy wskazał, że nie budzi wątpliwości organu, że inwestorzy, tj. A. i M. C., posiadali prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Powołując się na treść księgi wieczystej KW nr [...], organ odwoławczy wskazał, że działki inwestycyjne nr ewid. [...] i [...] w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę stanowiły własność A. i M. C. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego a następnie wskazał, że w pozyskanym projekcie budowlanym znajduje się decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], ustalająca, po rozpoznaniu wniosku Państwa M. i A. C. warunki zabudowy na działce nr ewid. [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jakkolwiek w sentencji tej decyzji jest wskazana wyłącznie działka nr ewid. [...], to z załącznika graficznego stanowiącego jej integralną część, wynika, że obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy pokrywa się terenem inwestycyjnym wyznaczonym na projekcie zagospodarowania terenu. Zdaniem GINB analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], znak: [...] [...], nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r., znak: [...]. Zdaniem GINB nie został naruszy wymóg dotyczący rodzaju inwestycji, tj. zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny (projektowana - zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny). Ponadto została sporządzona opinia techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego (zob. Projekt budowlany, Opinia o stanie technicznym). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony przywołany wyżej przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Analiza projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r, nr [...], znak: [...], zdaniem organu odwoławczego nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy zauważył przy tym, że kwestionowana decyzja nie wprowadza zmian w zakresie usytuowania obiektu na działce budowlanej. Organ odwoławczy zaznaczył, że projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzyskał kopię uprawnień budowlanych P. K. - projektanta spornej inwestycji (zob. pismo [...] Okręgowej izby Architektów z dnia [...] października 2019 r. znak: [...]). W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że w uzyskanym projekcie budowlanym brak jest oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymaganego przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Powyższa nieprawidłowość, zdaniem organu odwoławczego, nie wskazuje jednak na rażące naruszenie art 20 ust 4 i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego. GINB zwrócił uwagę na fakt, że P. K. złożył podpis pod metrykami rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył także, że w aktach postępowania znajduje się decyzja o nadaniu mu uprawnień projektowych i tym samym – zdaniem organu odwoławczego – P.K. przejął w zakresie swoich uprawnień odpowiedzialność za sporządzony projekt, w tym za jego zgodność z obowiązującymi przepisami zasadami wiedzy technicznej. Zdaniem GINB nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odwołania, sprowadzające się do twierdzeń, że sporne pozwolenie na budowę narusza art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie), gdyż w dacie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], znak: [...], wskazani w rozdzielniku tej decyzji poprzednicy prawni A. K., A. K. i J. K., nie żyli. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę skierowana jest wyłącznie do inwestora. W ocenie GINB należy odróżnić pojęcie "skierowania" decyzji od pojęcia "doręczenia" decyzji. Takiej dyferencjacji dokonał już sam ustawodawca, czemu dał wyraz w unormowaniach Kodeksu postępowania administracyjnego, rozróżniając powyższe terminy oraz posługując się nimi w innym kontekście znaczeniowym, Pojęciem "doręczenia" posłużono się wyłącznie dla określenia pewnej czynności o charakterze materialno-technicznym, dokonywanej przez organy administracji publicznej, wywołującej - poprzez fakty - określone skutki w sferze praw procesowych. Tymczasem "skierowanie" decyzji administracyjnej do danej osoby powoduje, że jest ona jej adresatem - tj. adresatem materialnych praw i obowiązków wynikających z treści indywidualnego rozstrzygnięcia, a nie adresatem w sensie czysto technicznym. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 2079/11, w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Z uwagi na powyższe – zdaniem organu odwoławczego – doręczenie kontrolowanej decyzji zmarłym poprzednikom prawnym wnioskodawcy nie oznacza, że decyzja ta została skierowana do osób niebędących stroną w sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że powyższa okoliczność, tj. pozbawienie A. K. możliwości wzięcia udziału w postępowaniu stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania. Przesłanka wznowienia postępowania nie może zaś być podstawą do stwierdzenia nieważności. Podsumowując powyższe rozważania, organ odwoławczy nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Skargę na powyższą decyzją złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie A. K. Zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji poprzez pominięcie tego, że zatwierdzenie dokumentacji projektowej stanowiło rażące naruszenie prawa, bowiem ze względu na oczywiste, widoczne na pierwszy rzut oka uchybienia tej dokumentacji nie można było przedłożonego projektu potraktować jako projekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane, tak bowiem należy potraktować "projekt budowlany" oparty na dokumentacji technicznej opatrzonej klauzulą, że dokumentu tego nie można wykorzystywać do celów projektowych; 2. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]; Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] grudnia 2019 r. wydanej w sprawie [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie można zgodzić się z argumentacją podniesioną w uzasadnieniu decyzji, że dokumentacja projektowa została podpisana przez uprawnionego projektanta P. K. Zdaniem strony skarżącej, organ administracyjny powinien zweryfikować projekt pod kątem zgromadzonych w nim dokumentów i przede wszystkim powinien był dostrzec, że dokumentacja techniczna, na której oparto projekt, opatrzona była klauzulą "nie dla celów projektowych". Zdaniem skarżącego zaakceptowanie przez organ takiego projektu było nieprawidłowe. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie ze względu na oczywiste naruszenie przepisów prawa zatwierdzono nie projekt budowlany a jedynie pewien zbiór dokumentów. Nadto strona skarżąca zwróciła uwagę na uchybienie organu wynikające z niedopełnienia przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżącego do postępowania winni zostać wezwani spadkobiercy adresatów decyzji, zaś w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu postępowanie winno być zawieszone. Jak zaznaczył skarżący, tak się jednak nie stało, a organ zdecydował się skierować decyzję do nieżyjących już osób. W ocenie strony skarżącej na skutek opisanych powyżej wad procedowania strona – A. K. nie miał możności wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody w oparciu o powyższe kryteria, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie przypomnieć należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jest postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania. Ponadto dokonują także oceny zaskarżonej decyzji w kontekście skutków społeczno - gospodarczych ewentualnych naruszeń. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 kpa) i może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty, jedną z wad wskazanych w przywołanym przepisie. Przypomnieć też należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, lub 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut niezapewnienia skarżącemu możliwości wzięcia udziału w postepowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, bezspornym jest, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku gospodarczo – garażowego, nie żyli właściciele działki o numerze [...] – A. K. i J. K. – poprzednicy prawni skarżącego wymienieni w rozdzielniku decyzji. Fakt ten, nie stanowi jednak w ocenie Sądu przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną). Kwestia uczestnictwa w postępowaniu i podjęcie prób doręczania osobom zmarłym pism, nie jest tożsama z pojęciem "skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną". Ta druga kategoria odnosi się do kwestii skierowania w decyzji określonego prawa lub obowiązku do osoby, która nie jest stroną postępowania, a nie z samym faktem doręczenia pisma ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1322/17, LEX nr 2675707). Należy częściowo zgodzić się ze skarżącym, że doręczenie decyzji jego zmarłym poprzednikom prawnym, spowodowało pozbawienie skarżącego możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Tego rodzaju okoliczność, może jednak stanowić podstawę wznowienia postepowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Zgodnie z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, żadna z przesłanek wznowienia postępowania, nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa ( por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r sygn. akt I OSK 1828/07, LEX nr 526327). Dlatego zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. W odniesieniu do drugiego z zarzutów postawionego w punkcie 1 skargi, Sąd stwierdza, że w tym zakresie organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie organu w odniesieniu do tego zarzutu jest niezrozumiałe. Organ wskazał, że w toku postepowania, nie udało się odtworzyć kompletnych akt dotyczących kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a pozyskano jedynie potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r., nr [...], znak: [...] oraz projekt budowlany spornej inwestycji przekazany przy piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]. Ze stwierdzenia tego nie wynika, jakiej dokumentacji koniecznej do rozstrzygnięcia sprawy, brakuje organowi odwoławczemu i dlaczego nie może podjąć rozstrzygnięcia na podstawie dokumentów jakimi dysponuje. Czyni to uzasadnienie organu w tym zakresie niezrozumiałym i uniemożliwia jego kontrolę. Jednocześnie należy wskazać, że w aktach sprawy, znajduje się oryginał wspomnianej decyzji Starosty [...], a także oryginalny projekt techniczno – budowlany. Co prawda projekt ten jest inaczej zatytułowany, bowiem dotyczy nie przebudowy budynku gospodarczo – garażowego i adaptacji pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne lecz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, na projekcie tym, znajduje się jednak numer kwestionowanej w postepowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r., nr [...], znak: [...]. Z pieczęci na stronie tytułowej projektu, wynika, że stanowi on załącznik do kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji organ nie mógł uchylać się od kontroli kwestionowanej decyzji w zakresie wskazanym zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też w skardze. Organ stwierdził, że z powodu braku dokumentacji formalnoprawnej, nie jest w stanie w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 1 3 Prawa budowlanego, a brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa, powinien wyraźnie wskazać jakiego dokumentu brakuje mu do oceny. Organ powinien także odnieść się do wskazanych wyżej dokumentów postaci oryginalnej decyzji Starosty z [...] lutego 2006 r., nr [...], znak: [...] oraz oryginalnego projektu budowlanego z mapą sytuacyjną i projektem zagospodarowania terenu. Skoro organ stoi na stanowisku, że brak jest w sprawie kompletnej dokumentacji, to powinien wyraźnie wypowiedzieć się na temat znajdującego się w aktach projektu, z którego co należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić wynika, że stanowi załącznik do kwestionowanej decyzji. Wskazać też należy, że w wyżej wspomnianym projekcie, projekt zagospodarowania działki, opatrzony jest adnotacją, że mapa na której został sporządzony, nie może być wykorzystywana do celów projektowych. Wskazać należy, że stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany ustosunkować się do wskazanej wyżej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, zaś w sytuacji gdy stwierdzi, że nie dysponuje dokumentacją wystarczającą do rozpoznania zarzutu określonego w punkcie 1 skargi oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności wyraźnie wskazać jakiego konkretnie dokumentu brakuje do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powyższe W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.