VII SA/Wa 532/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. Ł. i A. Ł. na uchwałę Rady Miasta w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę I. Skargą z 12 lutego 2021 r. T i A Ł (Skarżący, Strona) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2020 r. poz. 713 - dalej jako u.s.g.) zaskarżyli "w całości" uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] października 2020 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy [...] w części obrębów geodezyjnych [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2020 r. poz. [...] - dalej jako plan). Zaskarżonej uchwale zarzucili: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania - zasad sporządzania planu miejscowego, tj.: a) art. 20 ust. 1 w zw. w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 - dalej jako u.p.z.p.), poprzez przeprowadzanie analiz oceniających zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, które wykonywane były przed podjęciem przez Radę Miejską w [...] uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy [...] w części obrębów geodezyjnych [...] , a następnie sporządzenie projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium w sytuacji, gdy w dniu [...] czerwca 2019 r. podjęta została uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", a sama uchwała o zmianie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] " nr [...], według których zapisów przyjęto zaskarżoną uchwałę, podjęta została dopiero w dniu [...] maja 2020 r.; b) art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1-2 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy przyjmowaniu zaskarżonej uchwały interesu prywatnego Skarżących w postaci prawa do użytkowania swojej nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, priorytetem interesu osoby prawnej - inwestora budującego linię energetyczną - nad interesem osoby fizycznej, przez co organ przekroczył przysługujące Gminie władztwo planistyczne, naruszając zasadę proporcjonalności, c) art. 15 i 17 u.p.z.p. poprzez: - uchybienia związane z treścią prognozy oddziaływania na środowisko - brak wariantów alternatywnych, nie uwzględnienie kumulacji negatywnych oddziaływań jakie może wnosić budowana równolegle linia 400 kV, brak audytu krajobrazowego, - brak wsi [...] w wykazie powiadomionych podmiotów o różnych etapach związanych z procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego w zaskarżonej uchwale, - błędy w części graficznej ww. planu - grunty zielone podlegające formom ochrony przyrody są oznaczone kolorem żółtym i oznaczone literą R jako rolne, a powinny być naniesione kolorem ciemnozielonym i oznaczone symbolem ZN. Skarżący wnieśli o: 1. stwierdzenie nieważności planu, 2. zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Skarżący są właścicielami nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i innymi budynkami - działki nr ewid. [...], położonej w obrębie[...]. Zaskarżona uchwała dotyczy ich bezpośrednio ponieważ przewidziany w niej przebieg linii WN 110 kV przecina ww. nieruchomość. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Należy to rozumieć nie tylko w ten sposób, że ustalenia studium są wiążące wyłącznie przy podjęciu uchwały o planie, ale zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" wskazuje, że ustawodawcy chodziło także o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego w oparciu o ustalenia studium. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wykonawczy gminy musi uzyskać odpowiednie analizy, oceniając stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. W orzecznictwie podkreśla się, że ilekroć w ustawie mowa jest o studium, należy przez to rozumieć uchwałę o studium podjętą przez radę gminy, a nie tylko projekt studium. Wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu planu powinny odnosić się do uchwalonego już studium, a nie do projektu zmiany studium. Również w piśmiennictwie wskazuje się, że prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium. W dniu [...] czerwca 2019 r. podjęta została uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", w którym miano dokonać zmiany przebiegu linii WN 110 kV, a dotyczył m.in. obrębu [...]. Sama uchwała o zmianie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" nr [...] została przyjęta dopiero w dniu [...] maja 2020 r. Równolegle jednak toczyły się prace związane z uchwaleniem planu miejscowego - na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy [...]w części obrębów geodezyjnych [...]. Prognoza oddziaływania na środowisko do projektu planu wyłożonego do publicznej dyskusji w gminie [...] na przełomie lipiec/sierpień 2020 roku, autorstwa G P, wykonana została w lutym 2019 roku. Znajduje się w niej ponadto mapa, która została przyjęta dopiero w uchwale z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie przystąpienia do zmiany "Studium...". W uchwale nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego planu ..." w załączniku graficznym przedstawiono trasę linii identyczną z trasą wskazaną w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. o zmianie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]". To wskazuje, że realizacja celu wyprzedzała prace planistyczne gminy związane z uchwaleniem Studium. Ostatecznie doprowadzono do przyjęcia w dniu [...] października 2020 r. zaskarżonej uchwały nr [...]. Analiza powyższych dat oraz czynności wykonywanych w toku, w szczególności postępowania związanego z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania wskazują, że były one wykonywane zgodnie z założeniami zmian Studium, przyjętych dopiero uchwałą z dnia [...] maja 2020 r. Tym samym doszło do naruszenia wyżej wskazanych przepisów. NSA w wyroku z 27 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 41/19 wskazał, że ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach. Również WSA w Olsztynie w wyroku z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 723/19 stwierdził, że gmina, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Zdaniem Skarżących przy podejmowaniu uchwały nie został uwzględniony ich interes prywatny. Górował interes inwestora, który będzie budował wskazywaną linię WN 110 kV w przebiegu najbardziej korzystnym dla niego, przez co została naruszona zasada proporcjonalności, przez co doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Skarżący działkę nr ewid. [...] w obrębie [...] zakupili w 2007 roku. Od tego czasu do chwili obecnej zagospodarowują ją pod kątem zamieszkania i rekreacji dla trzech pokoleń ich rodziny. W 2008 roku otrzymali warunki zabudowy i pozwolenie na budowę. Chcąc to pozwolenie otrzymać musieli przeprowadzić długotrwałą procedurę, w której Wojewoda [...] wskazał zakres niezbędnych dokumentów, żeby wykluczyć negatywny wpływ budowy na środowisko. Na tej podstawie powstał drewniany dom mieszkalny, którego funkcje zostały z czasem rozszerzone przez zabudowę towarzyszącą - altanę, drewutnię, ziemiankę i plac zabaw dla dzieci. Przyłącze energetyczne do tej nieruchomości jest wykonane w technologii kabla podziemnego. Skarżący przeszli w sposób formalny cały proces budowlany uzyskując kolejne decyzje administracyjne i budując budynek mieszkalny, w którym obecnie zamieszkują. Przyjęty w zaskarżonej uchwale przebieg linii WN 110 kV narusza prawo do zagospodarowania nieruchomości w sposób, do którego została ona przeznaczona. Wskazać należy, że decyzja o zakupie ww. nieruchomości wynikała z faktu istnienia specyficznego mikroklimatu lasów sosnowych, wysokich walorów krajobrazowych i przyrodniczych i jej położenia w obszarze Natura 2000 Doliny [...], położonej częściowo w granicach gminy [...]. Właśnie takimi walorami Gmina [...] zachęcała i dalej zachęca do turystyki i rekreacji na swoim terenie. Dodatkowym walorem takiej lokalizacji była względnie mała odległość od miejsca dotychczasowego stałego zamieszkania w [...]. Przeprowadzenie na tym terenie napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia, to de facto regres cywilizacyjny. Będzie to miało również negatywny wpływ na siedziby ludzkie, krajobraz i tereny cenne przyrodniczo. Trudno sobie wyobrazić, aby małe dzieci bawiły się pod linią 110 kV, która przebiega przez nieruchomość skarżących z południa na północ na długości ok. 100 m. Uchwalony plan zmienia warunki użytkowania nieruchomości na powierzchni ok. 6.000 m2, co stanowi 60% jej całkowitego obszaru. Wskazać należy, że natężenie pola elektromagnetycznego na tej nieruchomości pod linią wyniesie do 2,99 kV/m, a norma dla zabudowy mieszkaniowej to 1 kV/m. Wyklucza to możliwość użytkowania nieruchomości do celów, o których była mowa powyżej. Taki przebieg planowanej linii energetycznej powoduje też naruszenie prawa do proporcjonalności obciążeń nałożonych przez inwestycję na nieruchomość Skarżących względem innych nieruchomości, których naruszenia dotyczą (odległość osi linii 110 kV od ich budynku mieszkalnego jest wielokrotnie mniejsza niż budynków sąsiednich). Według Skarżących nie było żadnych przeszkód prawnych czy środowiskowych aby ustanowić przebieg tej linii energetycznej w sposób nie kolidujący z istniejącą zabudową mieszkaniową, przez co nie będzie naruszany interes prywatny. Od wschodu i zachodu nieruchomości Skarżących są położone grunty Skarbu Państwa, dla których nie były wydane żadne wcześniejsze decyzje administracyjne związane z ich użytkowaniem. W bezpośredniej bliskości ich nieruchomości leżą tereny, które nie zostały wskazane w Zarządzeniu RDOŚ z 2014 roku, w sprawie szczególnej ochrony obszaru Natura 2000 Doliny [...]. W ostateczności można było przewidzieć, aby w pobliżu siedzib ludzkich linię tę poprowadzić w technologii kablowej podziemnej, jak ma to miejsce na odcinku [...] . W tej sytuacji priorytetowym okazał się interes osoby prawnej - inwestora, który będzie budował linię 110 kV w najbardziej dogodnym dla siebie przebiegu, wobec interesu prywatnego osoby fizycznej - Skarżących. Świadczy o tym również fakt, że z inicjatywy inwestora [...] września 2019 r. podjęto uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] w części graficznej - zmianie ulega arkusz nr 5 załącznika nr 1. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Skarżących procedura uchwalania zaskarżonej uchwały zawiera również szereg uchybień, o różnym znaczeniu, które wskazane są poniżej. Prognoza oddziaływania na środowisko będąca podstawą przyjęcia zaskarżonej uchwały dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego nie przeprowadza w sposób prawidłowy analizy wariantów trasy linii 110 kV. Jej autor jako alternatywę podaje tylko wariant zerowy, czyli zaniechanie podejmowania jakichkolwiek działań mających na celu zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu - pierwotnego przebiegu tej linii. Według orzecznictwa sądów administracyjnych wariant zerowy nie wypełnia obowiązku przedstawienia w prognozie wariantów alternatywnych. Ten obowiązek nakłada ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku w art. 66 ust. 1 pkt 5, z uwzględnieniem pkt 6, 6a, 7. Również opinia Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2019 do projektu MPZP w pkt 3 wymaga podania wariantów alternatywnych w POŚ, podobnie opinia z dnia [...] października 2019 r. W ocenie Skarżących warianty alternatywne istnieją. Można zrezygnować ze słupów nadleśnych, można wykonać przejścia kablowe przy ludzkich siedzibach. Można także zmienić trasę linii tak, aby omijała w większości tereny Natura 2000 i oddalić ją od ludzkich siedzib. np. prowadząc ją wzdłuż torów kolejowych [...] do wysokości miejscowości [...], a następnie na północny wschód do granicy gmin. W ten sposób ponad 4 km linii znajdzie się poza obszarem Natura 2000. Ponadto w prognozie oddziaływania na środowisko nie uwzględniono kumulacji negatywnych oddziaływań jakie może wnosić budowana równolegle linia 400 kV, która przecina obszar Natura 2000 ok. dziesięć kilometrów na wschód od linii 110 kV. Dla uchwalonego planu nie sporządzono audytu krajobrazowego, a taki obowiązek istnieje. Opisując wpływ linii energetycznej na ptaki autor opracowania przytacza badania mówiące o nawet 100 zabitych ptakach rocznie na kilometr bieżący linii. W gminie [...] będzie 8,5 km bieżących linii energetycznej, z tego 8,3 km w obszarze Natura 2000 [...]. To oznacza śmierć ponad 800 ptaków rocznie. Na jakiej podstawie autor stwierdza, że inwestycja nie będzie miała znaczącego wpływu na środowisko w [...], która ma ptaki chronić a nie zabijać? W konkluzji autor stwierdza, że nie widzi innych wersji posadowienia tej linii energetycznej, a przecież takie wymogi stawia ustawa. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie przystąpienie do sporządzenia MPZP, co do linii 110 kV nazywa się to zamierzenie inwestycją celu publicznego o zasięgu ponadlokalnym bez żadnej argumentacji. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dalej wskazuje się jej ponadlokalny zasięg, mimo że nie ma jej w planach województwa mazowieckiego, a inwestycje ponadlokalne muszą być uzgadniane na szczeblu wojewódzkim. W obwieszczeniu z dnia [...] grudnia 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji środowiskowej brak wsi [...] w wykazie powiadomionych podmiotów. W obwieszczeniu z dnia [...] lutego 2020 r. o zakończeniu zbierania dowodów w postępowaniu administracyjnym dotyczącym linii 110 kV brak wsi [...] w wykazie powiadomionych podmiotów. W obwieszczeniu z dnia [...] marca 2020 r. o wydaniu w dniu [...] marca 2020 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia tzn. budowy linii 110 kV brak wsi [...] w wykazie powiadomionych podmiotów. Skarżącym nie jest wiadome, aby we wsi [...] były jakiekolwiek ogłoszenia związane z zaskarżoną uchwałą. W części graficznej przyjętego zaskarżoną uchwałą planu oznaczono błędnie grunty zielone podlegające formom ochrony przyrody. Są oznaczone kolorem żółtym i oznaczone literą R jako rolne, a powinny być naniesione kolorem ciemnozielonym i oznaczone symbolem ZN. Wszystkie prywatne tereny zielone w [...], przez które przebiega trasa linii WN 110 kV, są wymienione w zarządzeniu RDOŚ z 2014 roku dotyczącym obszaru Natura 2000. II. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] (dalej jako organ) wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie jako nieuzasadnionej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Skarżący o podjęciu uchwały ws. planu miejscowego dowiedzieli się w grudniu 2020 r. albowiem w piśmie z 10 grudnia 2020 r. zwracali się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] w tej właśnie sprawie. Odpowiedź uzyskali w piśmie z [...] grudnia 2020 r., które otrzymali w dniu [...] grudnia 2020 r. Termin do wniesienia skargi upłynął zatem w dniu [...] stycznia br. Wykładnia systemowa i celowościowa art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium oraz sporządzenia planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała dotycząca planu i uchwała dotycząca zmiany studium uwarunkowań zostały podjęte na różnych sesjach rady. Plan w dniu [...] października 2020 r. zaś studium z [...] maja 2020 r. Plan jest zgodny ze studium zarówno w zakresie rozwiązań przyjętych w jego treści, jak i załączników graficznych obrazujących przebieg linii. Uchwalony przebieg linii WN jest taki sam jak znajdujący się w projekcie planu wyłożonym do wglądu w dniach [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. Obie procedury były prowadzone zgodnie z przepisami i w sposób jawny. Uzasadnienia do uchwał intencyjnych obu aktów również jednoznacznie określały cel wszczęcia procedury zmiany studium, jak i sporządzenia planu. W momencie, w którym Skarżący mogli zapoznać się z wyłożonym do publicznego wglądu planem miejscowym, studium było już uchwalone. W dacie wyłożenia planu Skarżący mogli zapoznać się z jego treścią i ją ewentualnie kwestionować, nie wnieśli jednak żadnych uwag. Dalej organ wskazał, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji sytuacjach może doznawać ograniczeń. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać i wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają bowiem zgodnie z ustawą ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Tym samym, wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej dotychczasowe postanowienia studium w zakresie realizacji projektowanej linii 110 kV musiały ulec weryfikacji. Wyznaczony w studium przebieg projektowanej linii WN niewątpliwie stanowi kierunek stanowiący wynik analizy uwarunkowań, co wpisuje się w treść przepisu art. 10 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie napowietrznej, jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV stanowi inwestycję celu publicznego, zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stanowi ona odcinek linii energetycznej (dystrybucyjnej) 110 kV relacji [...] i ma na celu poprawę warunków równowagi i pewności zasilania w energię elektryczną odbiorców z województwa [...] oraz [...]. Oznacza to, że jej lokalizacja nie może być zdeterminowana wyłącznie względami ładu przestrzennego i wymogami jego ochrony. Równie istotne są uwarunkowania techniczne, czy potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ślad projektowanej linii został wyznaczony w sposób uwzględniający aspekty społeczne. Planowa linia 110 kV przebiega bowiem w zdecydowanej przewadze przez tereny rolnicze (użytki rolne, w tym grunty orne i użytki zielone - odcinki linii o łącznej długości ok. 6,4 km) i leśne (lasy gospodarcze - odcinki linii o łącznej długości ok. 6,275 km), starając się w miarę możliwości środowiskowych, jak i technicznych omijać istniejące i planowane obszary mieszkaniowe, usługowe i inne posiadające potencjał inwestycyjny. Przy projektowaniu linii elektroenergetycznej w pierwszej kolejności wzięto pod uwagę grunty rolne, w przypadku których ograniczenia związane z budową i eksploatacją linii są relatywnie najmniejsze i pojawiają się przede wszystkim w miejscach posadowienia słupów. Ponadto, pod liniami działalność rolnicza co do zasady nie jest ograniczona. Stanowią one zatem alternatywę dla gruntów zainwestowanych, czy zamieszkanych przez człowieka. Należy również dodać, iż planowana inwestycja wykorzystuje w głównej mierze słupy nadleśne, które niewątpliwie, mając na uwadze wymogi ochrony środowiska oraz bezpieczeństwo i ochronę zdrowia ludzi mają ważkie znaczenie. Mając na względzie, iż przewody będą usytuowane ok. 35-40 m nad działką Skarżących, natężenie pola elektrycznego na tej nieruchomości pod linią będzie bliskie 0, nie zaś jak wskazują Skarżący 2,99 kV/m. Rada Miejska w [...], w oparciu o przywołany przez Skarżących art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważyła interes publiczny i interesy prywatne, a także dokonała w tym zakresie analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Dokonując natomiast ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, Rada kierowała się opisaną powyżej zasadą proporcjonalności. Na marginesie zauważyła, że osoba prawna wnioskująca o sporządzenie planu jest w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1644 ze zm.) przedsiębiorstwem użyteczności publicznej mającym na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Zgodnie natomiast ze wskazanym przez Skarżących art. 6 ust 1 i 2 u.p.z.p., sposób wykonywania prawa własności nieruchomości jest kształtowany przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to przepis dający kompetencję organom gminy w zakresie władztwa planistycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera, zgodnie z ustawą warunki, na jakich może następować korzystanie z przeznaczenia terenu objętego tym planem. Skarżący podnoszą również, że powinno być im zapewnione prawo do użytkowania nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Na terenie przedmiotowej działki przed wejściem w życie planu nie obowiązywał inny akt planistyczny. Trudno więc mówić o dotychczasowym przeznaczeniu terenu. Ustawodawca opisując zasady zmiany zagospodarowania terenów nie objętych planem miejscowym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie posłużył się pojęciem przeznaczenia, a właśnie zmiany zagospodarowania. W przypadku przedmiotowej działki można byłoby mówić jedynie o dotychczasowej formie użytkowania, czy też zagospodarowania. Analiza mapy ewidencyjnej wprost wskazuje jednak, że część działki objętej planem stanowi grunty rolne (grunty orne klasy V I VI). Skarżący użytkuje ją więc w sposób rolny i takie też płaci podatki. Ta część działki Skarżących, która objęta została przedmiotowym planem nie jest i nie była - jak sugerują Skarżący - zabudowana mieszkaniowo. W zakresie braku przedstawienia w prognozie oddziaływania na środowisko wariantów alternatywnych organ wskazał, że zakres przedłożonej prognozy obejmuje teren objęty miejscowym planem. Elementy określone w art. 51 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 274 ze zm.), zostały w związku z powyższym w sposób prawidłowy zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej w toku procedury planistycznej dla określonego obszaru gminy [...]. Prognozę wykonano w zakresie i w stopniu szczegółowości uzgodnionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wariant alternatywny przestawiono w punkcie 11 tejże prognozy. W prognozie nie uwzględniono kumulacji oddziaływań, jakie może wnosić budowana linia 400 kV, bowiem takie nie występują ze względu na odległość między przywołanymi w skardze inwestycjami. Projekt planu wraz z prognozą uzyskał uzgodnienie zarówno RDOŚ w [...], jak i opinię PPIS w [...]. RDOŚ stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji i jej funkcjonowanie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony i integralność obszaru Natura 2000, a tym samym na spójność Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. W sprawie nie został sporządzony audyt krajobrazowy, gdyż zgodnie z art. 38 u.p.z.p. audyt sporządza zarząd województwa, a uchwala sejmik, nie rzadziej niż raz na 20 lat, a zatem jest to dokument wykraczający poza kompetencje Gminy i nie związany stricte z procedurą zaskarżonego planu. Inwestycja liniowa, realizowana w Gminie [...], nie została ujęta w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] stanowiącym załącznik do Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] grudnia 2018 r. poz. [...]). Jednakże, w dokumencie nie opisano, ani nie wskazano żadnych inwestycji w zakresie linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110 kV. W rozdziale 25.1. "Infrastruktura elektroenergetyczna" oraz "rozdziale 5.2. Inwestycje celu publicznego w zakresie systemów energetycznych" omówiono jedynie przedsięwzięcia dotyczące linii elektroenergetycznych najwyższych napięć 220 kV i 400 kV. Planowana inwestycja została natomiast wskazana w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] stanowiącym załącznik do Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] października 2018 r. poz. [...]), Rozdział I. Rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym Tabela 11. Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym z zakresu infrastruktury technicznej; Lp. 6, nazwa inwestycji: Budowa linii 110 kV [...]". Inwestycja wynika z Planu Rozwoju na lata 2017-2022 [...] S.A. Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie odpowiada za metodologię opracowania planu wojewódzkiego. W województwie mazowieckim przyjęto odmienną od województwa [...] szczegółowość dokumentu. Jednocześnie publiczny charakter inwestycji i jej charakter ponadlokalny nie ulega wątpliwości. W myśl art. 17 pkt 6 u.p.z.p. w formie katalogu zamkniętego określono instytucje zawiadamiane o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W związku z powyższym, organ nie miał ustawowego obowiązku zawiadomić wsi [...] (abstrahując od tego, w jaki sposób wieś mogłaby być zawiadomiona). Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.p.z.p. burmistrz informację o wszczęciu prac nad planem ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W związku z powyższym w obwieszczenie pojawiło się w lokalnej prasie, wywieszono je na tablicy ogłoszeń urzędu oraz zamieszczono na stronach BlP urzędu. Od 24 czerwca 2020 r. przepis otrzymał nowe brzemiennie: ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W związku z powyższym, w ramach dobrego zwyczaju, ogłoszenia w toku procedury pianistycznej Gmina [...] wywiesza również na tablicach we wsiach sołeckich. Wieś [...], nie jest wsią sołecką a leży w obrębie sołectwa [...], gdzie na tablicy wywieszono również ogłoszenia związane ze skarżonym planem. W miejscowym planie prawidłowo wskazano przeznaczenie gruntów, zarówno w treści uchwały, jak i w załączniku graficznym. Tereny oznaczone literą R zostały przeznaczone pod grunty rolne. Fakt, że grunty te znajdują się w granicach formy ochrony przyrody jaką jest obszar Natura 2000 obszar specjalnej ochrony ptaków Doliny [...][...] nie zmienia ich przeznaczenia. Burmistrz Miasta i Gminy [...], przeznaczając poszczególne grunty w granicach prawnych form ochrony przyrody bierze pod uwagę przede wszystkim przedmiot ochrony oraz jej cel. Przeznaczenie jakichkolwiek terenów pod ZN - tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody musiałoby znaleźć uzasadnienie w obowiązującej formie ochrony, która wprost warunkowałaby takie przeznaczenie. Przykładem takiego działania mogłoby być przeznaczenie ZN przyjęte dla terenów rezerwatu (formy ochrony przyrody określanej na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody), w którym działalność rolnicza byłaby zabroniona. W związku z powyższym wnoszę o oddalenie skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga w okolicznościach sprawy jest niezasadna. Na wstępie należy odnieść się do wniosku Rady Miejskiej w [...] o odrzucenie skargi T i A Ł. Jest on niezasadny z dwóch przyczyn. Po pierwsze, organ nie odnotował zmiany prawa jaka nastąpiła na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z mocą od 1 czerwca 2017 r. Brzmienie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym sprzed tej daty wskazywało, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3). Obecne brzmienie tego przepisu, na skutek wspomnianej nowelizacji, usunęło obowiązek wezwania organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu więc do nowych aktów planistycznych, wydanych po 1 czerwca 2017 r., skargę można wnieść w każdym czasie bez konieczności stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po drugie, organ wskazuje na art. 53 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Podana podstawa prawa mająca wskazywać zdaniem Rady na uchybienie terminu do wniesienia skargi jest całkowicie chybiona. W niniejszej sprawie Sąd nie kontroluje bowiem aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stopnia podstawowego (gminnego), a zatem akt sprecyzowany w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie było więc podstaw aby z przyczyn formalnych odrzucić skargę. Nie było również podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego Skarżących. Wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. poza wymaganiami stricte formalnymi, podstawą legitymacji skargowej jest stan naruszenia interesu prawnego skarżącego, a nie jedynie sam fakt posiadania owego interesu. W sprawie dotyczącej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymację uczestnika postępowania kształtuje nie tyle sam fakt istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, ale równoczesne jego naruszenie. Dopiero bowiem naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Nie chodzi przy tym o li tylko naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich zapisami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane być musi w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (władztwo planistyczne). Strona wskazując na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia, jest przy tym zobowiązana wyjaśnić, że w konkretnym wypadku istnieje ścisły związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną a nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Uchwała ma zatem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1501/17). W ocenie Sądu w sprawie można powiedzieć, że po stronie Skarżących nie tylko występuje interes prawny, ale że jest on również sporną uchwałą naruszony. Działka Skarżących o nr ewid. [...] obr. [...] na skutek przyjęcia planu miejscowego zostanie bowiem częściowo ograniczona w możliwości zagospodarowania (strefa funkcyjna linii napowietrznej 110 kV - § 13 planu). Zdaniem Sądu, o ile plan narusza interes prawny Skarżących, to nie zachodzi w sprawie sytuacja przekroczenia w ten sposób władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez wadliwe i niczym nieusprawiedliwione wkroczenie w prawo własności Strony. Podstawowy zarzut skargi wskazuje na niezgodność planu ze studium. Strona wadliwości tego rodzaju upatruje przy tym w podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i procedowania nad nim jeszcze zanim zostało zmienione studium, które umożliwiło przyjęcie trasy przebiegu linii 110 kV. W ocenie Sądu kwestia zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest podstawowym elementem procesu uchwalania planu miejscowego, który - jak można ogólnie powiedzieć - doprecyzowuje ogólne ze swej natury zapisy studium. Związanie studium-plan ustawodawca podkreśla w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Nie może budzić wątpliwości, że studium powinno zostać uchwalone nieco wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skoro uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem zasady jego zgodności ze studium (art. 20 ust. 1) skutkuje jego nieważnością w całości lub w części. Należy widzieć jednak owo naruszenie zawsze z perspektywy istotności naruszenia zasad i trybu sporządzania planu. W ocenie Sądu zmiana studium po rozpoczęciu procedury planistycznej i podjęciu uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy nawet jego całościowego uchwalenia, nie stanowi - w okolicznościach tej sprawy - naruszenia prawa. Do pewnego etapu procedury planistycznej prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednakowoż uchwała w sprawie studium musi zostać podjęta wcześniej niż sam plan. Wykładnia systemowa i celowościowa art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Zmiana studium może więc nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu, niemniej jednak zmiana ta musi mieć miejsce przed uchwaleniem planu (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 821/16). W niniejszej sprawie Sąd zwraca uwagę, że zmiana studium nastąpiła przed uchwaleniem planu miejscowego. Podzielić również należy wskazanie Rady Miejskiej w [...], że procedowany plan i jego publiczne wyłożenie nastąpiło po zmianie studium. Nie ma zatem mowy o naruszeniu zasad sporządzania planu ani jego przyjęcia, bowiem w dacie publicznego wyłożenia studium było już zmienione. Sam plan jest przy tym zgodny ze studium, przewidującym możliwość lokalizacji linii energetycznej. Niezasadny w całości jest więc zarzut nr 1 lit. a) skargi. Niezasadny jest w ocenie Sądu również zarzut nr 1 lit. b) skargi. Skarżący zwracają w nim uwagę, że uchwalony plan nie uwzględnia ich interesu prywatnego wynikającego z prawa do użytkowania swojej nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem i przedkładanie ponad to interes osoby prawnej - inwestora sieci energetycznej, co ma świadczyć o naruszeniu władztwa planistycznego. W związku z powyższym należy wskazać, że nieruchomość Skarżących o nr ewid. [...] obr. [...] (identyfikator działki [...]), z której wywodzą oni swój indywidualny interes prawny została przewidziana na obszarze oznaczonym symbolem 5R. Dotychczas grunt ten był sklasyfikowany i użytkowany jako grunt rolny, co wynika również z danych z geoportalu (geoportal.gov.pl) oznaczenie użytku R (klasa R V, R VI), a częściowo w wyniku zabudowy B. Zgodnie z § 19 planu teren ten jest przeznaczony jako rolniczy (pkt 1), przez który częściowo przebiega linia napowietrzna 110 kV, powodująca ograniczenia przewidziane w § 13 (pkt 2). Pomimo tego, w myśl pkt 4, możliwa jest tam lokalizacja budynków służących prowadzeniu gospodarki rolnej, w ramach zabudowy zagrodowej, o sprecyzowanych w planie parametrach i nieprzekraczalnych granicach. Istotne ograniczenie zagospodarowania tej nieruchomości przewiduje § 13 pkt 1 lit. a) planu przewidujący dla linii elektroenergetycznej 110 kV pas terenu ochrony funkcyjnej o szerokościach 18 m tj. po 9 m w każdą stronę od osi linii. Zgodnie z pkt 2 lit. b)-d) w pasach terenu ochrony funkcyjnej, zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych innych, niż związane z linią energetyczną, zakaz wprowadzania wysokich nasadzeń zieleni, zakaz wznoszenia nasypów i hałd. Skarżący wskazują, że nad ich nieruchomością zostaną rozwieszone przewody linii energetycznej, co uniemożliwi korzystanie z niej w sposób dotychczasowy. Nie jest to twierdzenie zgodne z rzeczywistością, bowiem obecne przeznaczenie nieruchomości jest rolne i takie też pozostanie, z tym jednakowoż zastrzeżeniem, że na części działki Skarżących wprowadzony zostaje zakaz zabudowy wynikający z przewidzianej linii energetycznej i pasa ochrony funkcyjnej, zaś część tej nieruchomości możliwa jest do zagospodarowania szerszego niż dotychczasowe (możliwość wznoszenia budynków w ramach zabudowy zagrodowej, na co wedle dotychczasowego stanu wymagane byłoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy). Powodem niezadowolenia Skarżących jest natomiast przewidzenie w planie linii energetycznej, która zaburzy nie tyle dotychczasowe zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, co jej walory estetyczne i krajobrazowe. Sąd nie widzi jednak w takim sprecyzowaniu przebiegu planu i jego poszczególnych obszarów naruszenia wskazującego na uchybienie władztwu planistycznemu. Każda taka ingerencja, wkraczająca w prawo własności, odbierana jest przez właściciela jako naruszenie czy czasami nawet jako szykana. Niemniej jednak w sprawie niniejszej przebieg linii nie ma takiego charakteru. W ocenie Sądu nie można także przyjąć, że gmina dała prymat interesowi przedsiębiorstwa energetycznego krzywdząc Skarżących. Linia przebiega w sposób nie zajmujący całości działki Skarżących i w odległości od ich zabudowań mieszkalnych, która musi zostać uznana za odpowiednią. To, że inne nieruchomości, położone poza opracowaniem planu leżą w większej odległości od przewidzianej linii energetycznej, nie uzasadnia samo przez się przekonania o naruszeniu równości stron. Zaznaczyć należy, że linia energetyczna takiej mocy nie może przebiegać w sposób dowolny, "wijąc się" pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami. Jest to przy tym inwestycja celu publicznego. Należy więc w całości podzielić uwagi organu, że w sprawie nie doszło do naruszenia procedury planistycznej. Po pierwsze, organ nie miał obowiązku, co w wystarczający sposób wyjaśnił, indywidualnie zawiadamiać wsi [...] (ściślej jej mieszkańców) o trwającej procedurze planistycznej. Uczynił to bowiem zawiadamiając wsi sołeckie i poprzez stosowne ogłoszenia na stronie internetowej i w BIPie. Taka procedura przewidziana jest w ustawie. Po drugie, przygotowując plan zażądano wszystkich niezbędnych opinii i uzgodnień. Wskazywane przez Skarżących uwagi RDOŚ i PPIS zgłoszone na wstępnym etapie procedury (zapytania o zakres oceny środowiskowej), zostały uznane przez te organy za wykonane na następnych etapach sprawy, bowiem organy te w pełni zaaprobowały przedłożony im do uzgodnienia plan, z przebiegiem linii energetycznej tak jak w nim przewidziana. Po trzecie, kwestia innego przebiegu linii energetycznej niż przewidziana mogła i musiałaby zostać rozważona, gdyby takie uwagi zostały w rzeczywistości zgłoszone. Po czwarte, organ planistyczny zapewnił na każdym etapie postępowania przewidzianą prawem jawność procedury (por. ogłoszenia i wywieszenia). Po piąte, nie było powodów do oceny skumulowanych oddziaływań w sytuacji położenia linii 110 kV i 400 kV w znacznej odległości od siebie. Podobna kwestia dotyczy oddziaływania elektromagnetycznego pod linią, której przewody będą zawieszone na wysokości ok. 35-40 m nad nieruchomością Skarżących. Po szóste, nie zachodzą w części graficznej planu błędy w postaci zakwalifikowania gruntów zielonych podlegających formom ochrony przyrody kolorem żółtym i oznaczenie ich literą R jako rolnych, zamiast ZL. Teren 5R słusznie zakwalifikowano w ten sposób pomimo widocznych na nim nasadzeń, albowiem przeznaczenie rolne wynika z ewidencji gruntów i budynków. Bezpośrednio pod nim położony teren 8 ZL słusznie z kolei oznaczono w ten właśnie sposób, bowiem składająca się na ten teren działka nr ewid. [...] obr. [...] (identyfikator [...]) ma przeznaczenie leśne (Ls). Trudno tym samym mówić, aby doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1-2 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Trudno też uznać za trafny zarzut nr 1 lit. c) skargi. Kwestie środowiskowych rozwiązań i ocen zostały uzgodnione przez RDOŚ i PPIS. W powyższej sytuacji, Sąd uznał skargę z nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.