VII SA/Wa 534/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J D na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) po rozpatrzeniu zażalenia Z. D. reprezentowanej przez G. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] w [...] z dnia [...] października 2013r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył w całości postępowanie prowadzone przed organem I instancji w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Z akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] w [...] w dniu 11 kwietnia 2013 r. przeprowadził kontrolę legalności zabudowy nieruchomości zlokalizowanej na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w [...], będących własnością J. D. i Z. D. W wyniku kontroli stwierdzono, że działka o nr ewid. [...] zlokalizowana przy ul. [...] w [...] zabudowana jest budnkiem mieszkalnym jednorodzinnym, murowanym, jednopiętrowym z podpiwniczeniem, dach o konstrukcji drewanianej pokryty płytami azbestowo-cementowymi (eternit) fallistymi oraz budynkiem gospodarczym jednopiętrowym, murowanym. Stwierdzono, że inwestoirzy posiadają decyzję wydaną przez Urząd Miejski w [...] Wydział Gospodarki Terenowej z dnia [...] września 1979 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego typowego typ [...] wraz z garażem, budynku gospodarczego i ogrodzenia oraz projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego zatwierdzonego ww. decyzją. Z informacji uzyskanych od J. D. wynika, że wykonano rozbudowę budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W rezultacie organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. PINB Powiat [...] w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem art 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nałożył obowiażek przedłożenia określonych dokumentów. Pismem z dnia 16 września 2013 r. J. D. zwrócił się do organu z prośbą o przesunięcie terminu wykonania ww. obowiązku ze wzgledu na trwajace przed Sądem w [...] postępowaniem w sprawie podziału majątku wspólnego nieruchomosci o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Sąd Rejonowy w [...] poinformował organ, że w I Wydziale Cywilnym toczy się postępowanie z wniosku Z. D. z udziałem J. D. o podział majątku wspólnego w skład którego wchodzi działka o nr ewid. położona przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] październrika 2013r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa PINB Powiat [...] w [...] organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...]. Na ww. postanowienie zażalenie wniosła Z. D. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] WINB wydał powołąne na wstępie postanowienie. W uzasadnieniu zaś wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podniósł, że nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej, albowiem zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. [...] WINB podniósł, że związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Zauważył, że przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i zakończenie jej decyzją. [...] WINB uznał, że organ stopnia podstawowego nie uzasadnił w żaden sposób w objętym zażaleniem postanowieniu, że rozstrzygnięcie przez Sąd Rejonowy w [...] sprawy dotyczącej podziału majątku wspólnego współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na której znajduje się sporny budynek gospodarczy ma charakter zagadnienia wstępnego (w rozumieniu obowiązujących przepisów) w prowadzonym przez PINB postępowaniu w sprawie legalności rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] . Niezależnie od powyższego w ocenie [...] WINB fakt prowadzenia postępowania przed sądem cywilnym w sprawie dotyczącej podziału majątku nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej samowoli budowlanej. Organ II instancji zwrócił uwagę, że obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. wskazują podmioty, do których należy m.in kierować rozstrzygnięcia zapadłe w trybie art. 48 tej ustawy. Krąg wskazanych ustawą podmiotów obejmuje inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Możliwe jest zatem prowadzenie tego postępowania w stosunku do osoby nie będącej właścicielem danej nieruchomości. Nie można zatem uznać, że wynik toczącego się postępowania o podział majątku między byłymi małżonkami stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej nie jest uzależnione od wcześniejszego zakończenia tego postępowania. Powyższe postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. D., który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił oczywiste, rażące naruszenie przepisów prawa i interesu skarżącego dające prawne podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i do jego uchylenia bądź zmiany poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za celowością zawieszenia postępowania, do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie cywilnej o podział majątku wspólnego małżeńskiego zawisłej przed Sądem Rejonowym w [...], oznaczonej sygn. akt: [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zawieszenie postępowania służy interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli i nie wyrządza nikomu żadnej szkody. Przeciwnie zmierza do usunięcia przeszkód, które przejściowo uniemożliwiają dalszy prawidłowy bieg postępowania bądź czynią dalszy bieg postępowania niecelowym, nieekonomicznym, stwarzający przeszkodę do uporządkowania stanu prawnego poprzez legalizację budowy, co przewiduje prawo budowlane. W tych okolicznościach zachodzi potrzeba, a nawet konieczność zawieszenia postępowania. Skarżący wskazał, że dopiero wydanie przez sąd powszechny prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym ([...] ) pozwoli na właściwe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej, bo m.in. ureguluje przejęcie praw i obowiązków przez strony będące także stronami postępowania administracyjnego. W postępowaniu sądowym zostanie dokonany rozdział nieruchomości w formie fizycznej i prawnej z uwzględnieniem wszelkich zaszłości. J. D. zwrócił uwagę, że aktualnie strony przedstawiają odmienne wersje zdarzeń niejednokrotnie wzajemnie się wykluczające, a strona – Z. D. wielokrotnie kwestionowała swoje wcześniejsze twierdzenia, podając inną wersję zdarzeń i żądań. Stwierdził, że w niniejszej sprawie administracyjnej powstała kwestia rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w zakresie ustalenia właściciela nieruchomości budowlanej, o którą chodzi w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż między stronami istnieją różnorodne i rozbieżne stanowiska co do podziału nieruchomości, wkładu pracy, wykonywania czynności, pokrywania kosztów oraz dalszych losów i sposobu postępowania odnośnie budynku gospodarczego objętego postępowaniem administracyjnym. Skarżący podkreślił, że dokłada wszelkich starań aby zalegalizować budowę i ewentualnie przekształcić jej przeznaczenie, przy usilnym sprzeciwie strony Z. D. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy podkreślić, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec do co istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Przesłanka ta występuje m. in. gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie pewnej kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje określony problem prawny mający wpływ na orzeczenie o całości sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne powinno wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Przede wszystkim jednak musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt III SA 32/00 (publ. LEX nr 47487) przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Jednocześnie ocena wspomnianego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Konkludując, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. Należy przy tym podkreślić, że czym innym jest sytuacja, w której określone postępowanie może mieć wpływ na wynik innego, a sytuacja, w której brak jest prawnej możliwości kontynuacji postępowania ze względu na brak rozstrzygnięcia w innym postępowaniu. Innymi słowy aby twierdzić, że wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa należy ustalić istnienie przeszkody do prowadzenia dalszego postępowania ze względu na brak rozstrzygnięcia np. w postępowaniu sądowym. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wprawdzie wynik prowadzonego postępowania w sprawie o podział majątku wspólnego małżeńskiego zawisłej przed Sądem Rejonowym w [...], oznaczonej sygn. akt: [...] może mieć wpływ na postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Brak jednak rozstrzygniećia przed Sądem Rejonowym w [...] nie stanowi prawnej przeszkody do kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Należy w tym miejscu podnieść, że toczące się postępowanie cywilne nie ma bezpośredniego związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym wspomnianego budynku. Wprawdzie postępowanie cywilne dotyczy działki, na której zlokalizowany jest sporny budynek gospodarczy, tym niemniej zakończenie procesu legalizacyjnego nie jest uzależnione od wydania orzeczenia sądowego kończącego prawomocnie postępowanie cywilne w sprawie zniesienia współwłasności. Nie ulega wątpliwości, że stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę powinien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także w trakcie postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego inwestor powinien bezspornie legitymować się takim prawem, gdyż stanowi to warunek niezbędny do dokończenia procesu legalizacyjnego. Jednak na ocenę dysponowania wspomnianym prawem przez inwestora, zarówno w momencie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jak i rozpoczęcia postępowania legalizacyjnego, nie może mieć wpływu ewentualne późniejsze wydanie orzeczenia w postępowaniu cywilnym, choć orzeczenie to może się wiązać z przedmiotową sprawą administracyjną. Takie orzeczenie nie stanowi jednakże zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej polegającej na zakończeniu postępowania legalizacyjnego. Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę [...] WINB ma fakt, że obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. wskazują podmioty, do których należy m.in kierować rozstrzygnięcia zapadłe w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art 52 tej ustawy krąg podmiotów obejmuje inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W konsekwencji nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do osoby nie będącej właścicielem danej nieruchomości, lecz inwestorem samowoli budowlanej. Nie można zatem przyjąć, że wynik toczącego się postępowania o podział majątku między byłymi małżonkami stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Słusznie bowiem organ uznał, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej nie jest uzależnione od wcześniejszego zakończenia tego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy w pierwszej kolejności podnieść, że postanowienie zawieszające postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie ma charakteru uznaniowego. To zatem nie od uznania czy swobodnej oceny organy uzależnione jest jego wydanie. Organ nie może się także kierować względami interesu strony lub stron postępowania albo celowości takiego rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie organ ma obowiązek zawieszenia postępowania, o ile jednak zostanie spełniona przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z akt sprawy wynika niewątpliwie, że skarżący pozostaje w konflikcie z byłą małżonką, a stanowiska stron odnośnie woli legalizacji spornego obiektu są odmienne. Brak porozumienia byłych małżonków co do legalizacji samowoli budowlanej nie może jednakże stanowić podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. To od woli stron bowiem zależy wynik takiego postępowania. Taka wola może zostać uzgodniona w drodze porozumienia lub odpowiedniego orzeczenia sądu w przypadku sytuacji konfliktowej, jednakże nie może to stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego może kierować odpowiednie rozstrzygnięcia do inwestora, a postępowanie administracyjne nie musi być zakończone legalizacją samowoli budowlanej. Reasumując, [...] WINB zasadnie nie dopatrzył się w rozstrzyganej sprawie przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, co powoduje, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.