VII SA/Wa 534/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwów B. J. i A. F. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciwy. VII SA/Wa 534/18 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania P. W., M. W., M. W., A. F. (syna E.) i B. J. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek M. M.-K., M. K., P. W., M. W. i M. W., A. F. (syna E.), B. J. i A. F. (syna A.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., Nr [...], (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na rewitalizacji Parku [...] i przebudowie Placu [...] wraz z ulicą [...] oraz przebudowie budynku dawnej szkoły muzycznej na działkach o nr ewid.: [...] z obrębu: [...] w [...] - Etap I). Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] lipca 2017 r., P. W., M. W., M. W., A. F. (syn E.) i B. J., złożyli w terminie odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpatrując powyższe odwołanie organ wyjaśnił, że postanowieniem z [...] listopada 2012 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2012r., odmawiające wszczęcia, na wniosek P. W., M. W., M. W., M. M. – K. i M. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., Nr [...]. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 20 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/13, oddalił skargę na ww. postanowienie GINB z [...] listopada 2012 r. W związku ze skargą kasacyjną P. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1835/14, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/13, oraz postanowienie GINB z [...] listopada 2012 r., i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2012r. W wyroku z 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1835/14, NSA wskazał, że organy obydwu instancji naruszyły przepis art. 61 a § 1 k.p.a., albowiem w analizowanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji skarżącego i odmowa wszczęcia na podstawie art. 61 k.p.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011r., Nr [...], znak: [...], a wskazał jedynie, że ocena ich interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym powinna być dokonana po wszczęciu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do kwestii interesu prawnego P. W., Sąd wskazał, że "W kontekście położenia nieruchomości skarżącego i podnoszonych przez jego zastrzeżeń należało w szczególności zwrócić uwagę na ewentualne uciążliwości związane z obsługą komunikacyjną tego terenu i warunkami dotyczącymi ochrony akustycznej". Sąd również zauważył, że "w postępowaniu nadzwyczajnym podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności oznaczonej decyzji powinien wykazać swoją legitymację procesową poprzez przedstawienie okoliczności świadczących o jego interesie prawnym, natomiast do kompetencji organu administracji należy weryfikacja tego w świetle konkretnych przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie (...). Powołując się na art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity DZ. U. z 2017 r., poz. 1369) organ wyjaśnił, że działka nr ewid. [...] -należąca do M. W. i M. W.- znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Jednocześnie pozostali wnioskodawcy, tj. P. W., A. F. (syn E.), B. J., A. F. (syn A.), M. M.-K., M. K., nie wykazali legitymacji prawnej uprawniającej ich do skutecznego kwestionowania ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., Nr [...], znak: [...]. Omawiając kwestię interesu prawnego organ wyjaśnił , pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Krakowie z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Ocena interesu prawnego nie może być dokonana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z póżn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ocenie w przedmiotowym postępowaniu podlega wyłącznie, to czy inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących własność skarżących. Tym samym kwestie dotyczące wykonania inwestycji w tym także użytych przy jej realizacji materiałów oraz sposobu jej użytkowania pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Jak wynika z dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2011r., Nr [...], znak: [...], sporne przedsięwzięcie polega na: budowie budynku zaplecza sanitarnego i technicznego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., elektryczną wentylacji mechanicznej, c.o. na działce nr ewid. [...] wraz z przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznym i ciepłowniczym; remoncie budynku [...] na działce nr ewid. [...]; budowie muszli koncertowej z widownią na działce nr ewid. [...] z instalacjami wewnętrznymi elektryczną, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej oraz przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej; budowie budynku zaplecza sanitarnego i technicznego kortów tenisowych z instalacjami wewnętrznymi elektryczną, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej na działce nr ewid. [...]; przebudowie i rozbudowie budynków sanitariatów publicznych wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wentylacji mechanicznej, wod.-kan., c.o., na działce nr ewid. [...] wraz z budową i przebudową przyłączy wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznym, przebudowie, budowie, i remoncie jezdni chodników, włączeń, zjazdów, miejsc postojowych, ciągów pieszych, pieszo jezdnych i pieszo-rowerowych, schodów terenowych, pochylni, murów, oporowych i elementów małej architektury - w ciągach ulic [...] i Placu [...] oraz na terenie Parku [...]wraz z dekompozycją układu zieleni, budowie kortów tenisowych i boiska wielofunkcyjnego wraz z oświetleniem ogrodzeniami oraz trybunami na terenie Parku [...], budowie - zmianie lokalizacji istniejącego Pomnika [...] - przeniesienie z działki nr ewid. [...]obr. [...], na działki nr ewid. [...],[...]obr. [...], budowie stacji transformatorowej na działce nr ewid. [...] obr. [...] oraz linii kablowych średniego i niskiego napięcia; przebudowie linii kablowych średniego i niskiego napięcia, przebudowie i budowie oświetlenia Placu [...], ulic. [...], Parku [...], kortów tenisowych boisk wielofunkcyjnego oraz instalacji monitoringu terenu przebudowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz budowie i przebudowie sieci kanalizacji deszczowej - w tym drenaży, - rozbiórce kładki istniejącej w km 0+149,6 oraz budowa kładki pieszej w km 0+150 na potoku [...] w [...] na działkach n ewid. [...] obręb [...] (zob. proj. bud. cześć opisowa str. 205). A. F. (syn E.) i B. J. swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2012r., Nr [...], wywodzą z przysługującego im tytułu prawa własności do działki nr ewid. [...] położonej w [...].Ponadto B. J. oraz A. F. (syn E.), powołując się na akt notarialny rep. Nr [...], wskazują, że są właścicielami działki nr ewid. [...]. Jednak z treści Kw Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika, że ww. działka nr ewid. [...] (będąca działką drogową) stanowi własność Gminy [...]. Ponadto z przywołanego aktu notarialnego, wynika, że A. F. i B. J. nabyli tytuł prawny do działki nr ewid. [...] oraz [...], z których to powstała m. in działka nr ewid. [...]. M. W. i M. W. swój interes prawny wywodzą z przysługującego im tytułu prawa własności do działki nr ewid. [...] położonej w [...], zaś K. M. i M. M. z przysługującego im prawa własności do działki nr ewid. [...] oraz działki nr ewid. [...] położonych w [...]. P. W. swój interes prawny wywodzi z przysługującego mu tytułu prawa własności do działki nr ewid. [...], zaś A. F. (syn A.) z prawa własności działki nr ewid. [...]. Analiza projektu budowlanego wykazała, że na działce nr ewid. [...] wzdłuż ulicy [...], przy której znajduje się działka nr ewid. [...] przewidziano roboty budowlane polegające na zmianie nawierzchni istniejącej jezdni oraz na wykonaniu chodników, przy istniejącej jezdni. Projektowane roboty polegające na wykonaniu jezdni asfaltowej oraz ciągu pieszo- rowerowego zaprojektowano w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr ewid. [...]. Projektowana galeria (oznaczenie "F") - budynek dawnej szkoły muzycznej, jest oddalona od granicy z działką nr ewid. [...] o ok. 25 m, od granicy z działką nr ewid. [...] o ok. 30 m, zaś od działek nr ewid. [...] o ponad 100 m. Budynek [...] (oznaczenie "B") w którym przewidziano roboty remontowe zlokalizowany jest w odległości ok. 70 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości ponad 65 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości ponad 90 m od granicy z działkami nr ewid. [...], w odległości ponad 110 m od granicy z działką nr ewid. [...], oraz w odległości ponad 200 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Projektowane budynki zaplecza sanitarno-szatniowego i technicznego kortów tenisowych (oznaczenie "D") zaprojektowano w odległości ok. 10 m od granicy z działkami nr ewid. [...],w odległości ok. 80 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości ok. 75 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości ok. 150 m od granicy z działką nr ewid. [...], oraz w odległości ponad 240 m od granicy z działką nr ewid. [...]. W ramach spornej inwestycji przewidziano również realizację placu zabaw dla dzieci młodszych i starszych. Projektowany plac zabaw został zaprojektowany w odległości ponad 5 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Przewidziany w ramach spornej inwestycji skate-park został zaprojektowany w odległości ok. 23 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości ponad 65 m od granicy z działką nr ewid. [...], oraz w odległości ponad 80 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Przewidziana w projekcie muszla koncertowa została zaprojektowana w odległości ponad 45 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości ponad 85 m od granicy z działką nr ewid. [...], oraz w odległości ponad 100 m od działki nr ewid. [...]. Odległość ww. elementów od pozostałych nieruchomości należących do wnioskodawców wynosi ponad 155 m. Należy przy tym wskazać, że nieruchomość nr ewid. [...] oddzielona jest od projektowanego placu zabaw [...] oraz nawierzchnią trawiastą (zob. proj. bud. str. 232 rys. nr [...]). Projektowana stacja transformatorowa na działce nr ewid. [...], znajduje się w odległości ponad 25 m względem działki nr ewid. [...], położonej najbliżej projektowanej stacji spośród nieruchomości skarżących (zob. proj. bud. str. 280, rys. nr E1-01). Z tych względów, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działki nr ewid. [...] (stanowiąca własność A. F. i B. J.), [...] (stanowiąca własność M. K. i M. M.), [...] (stanowiąca własność A. F.), [...] (stanowiąca własność P. W.) nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Należy bowiem zauważyć, że projektowana inwestycja nie powoduje, aby właściciele ww. nieruchomości byli ograniczeni w zagospodarowaniu tj. zarówno w zabudowie ww. nieruchomości jak również w sposobie korzystania z nich, zgodnie z ich przeznaczeniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości nr ewid. [...] w związku z przepisami § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 1700), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422). Z akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wynika, aby realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia pozbawiała nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej, oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), powodowała uciążliwości związane z obsługą komunikacyjną działek skarżących wpływającą na sposób korzystania z nieruchomości. Sporna inwestycja nie wpływa także na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Ponadto sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń, czy też pól elekromagnetycznych. Jednocześnie należy wskazać, mając na uwadze wytyczne Sądu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, zaś skarżący nie wykazali, by interes prawny ww. osób wynikał z innych, niż wskazano wyżej, przepisów prawa, w tym przepisów prawa cywilnego. Z tego względu organ uznał, że analiza akt sprawy nie wykazała, by działki stanowiące własność skarżących znajdywały się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Zdaniem organu A. F., i B. J., P. W., A. F., M. M.-K., M. K., nie wykazali swojej legitymacji procesowej w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2012r, Nr [...]. Odnosząc się do argumentacji odwołania dotyczącej emisji hałasu przez sporne zamierzenie budowlane organ wskazał, że określając krąg stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy wziąć pod uwagę uciążliwości związane z emisją hałasu związaną z inwestycją przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Jak wynika z akt sprawy ww. działka nr ewid. [...] stanowiąca własność M. W. i M. W. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] w "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z [...] marca 2011 r., Nr [...]. Stosownie zaś do § 4 ust. 13 pkt 2 ww. miejscowego planu w zakresie ochrony przed hałasem, obowiązuje przestrzeganie dopuszczalnych wartości hałasu w środowisku dla terenów oznaczonych symbolami MN - jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stosowanie zaś do tabeli zawartej w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r., dla terenów zabudowy jednorodzinnej dopuszczalna jest emisja hałasu na poziomie 50 dB w porze dziennej. Organ wskazał, że jakkolwiek w dokumentacji projektowej brak jest analizy, z której wynikałby jaki jest poziom hałasu emitowanego przez sporną inwestycję, to w toku niniejszego postępowania M. W. i M. W. przy piśmie z 20 czerwca 2017 r., przedłożyli kopie ekspertyzy akustycznej w parku miejskim w ramach zadania inwestycyjnego "Roboty budowlane poprawiające funkcjonalność Parku [...] z czerwca 2016 r., z której wynika, że "przeprowadzone badania poziomu hałasu i obliczenia rozkładu pola akustycznego, reprezentowane dla dnia 25 czerwca 2016 r. wykazały, iż w okresie 8 najbardziej niekorzystnych godzin immisja hałasu na terenach posesji mieszkalnych, w szczególności posesji przy ul. [...] naruszała standardy jakości środowiska na części terenu posesji, w tym częściowo przy elewacjach budynków mieszkalnych (...). Symulacja przeprowadzona w oparciu o przeprowadzone badania, zakładająca jednakże intensywniejsze użytkowanie obiektu niż miało to miejsce w czasie badań 25 czerwca 2016 roku wykazała jeszcze większe naruszenia standardów jakości środowiska". Ponadto przy piśmie Urzędu [...] z [...] czerwca 2017 r. do akt sprawy załączono kopię "protokołu z wykonania pomiarów akustycznych - Park [...], z której wynika, że hałas emitowany z ww. Parku na działkę nr ewid. [...] wynosi 57,4 dB. Z tych względów , w ocenie organu odwoławczego, należało uznać, że M. W. i M. W. posiadają interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011r., Nr [...]. Jednocześnie należy wskazać, że pozostali wnioskodawcy nie przedłożyli jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, aby sporna inwestycja powodowała ograniczenie w zagospodarowaniu ich nieruchomości w związku z treścią przepisów ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. Powyższe, co wskazano wyżej, nie wynika również z akt sprawy. Ustosunkowując się zaś do argumentacji odwołania dotyczącej kwestii wywodzenia interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie utrudnień związanych ze zwrotem nieruchomości lub odszkodowania za działki wcielone pod ulicę [...], w związku z zaliczeniem ww. inwestycji do inwestycji celu publicznego należy wskazać, ze powyższe nie ma wpływu na ocenę przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzut dotyczący błędnego istnienia przebiegu granic pozostaje bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, albowiem skarżący nie przedłożyli jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż posiadają oni tytuł prawny do działek, na których zaprojektowano sporną inwestycją, w tym działek drogowych. Z tych przyczyn organ stwierdził, że w zakresie dotyczącym ustalenia legitymacji prawnej M. W. i M. W., organ wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisu art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a Sprzeciwy od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. J. i A. F., zarzucają organowi rażące naruszenie art 28 kpa w zw. Z art 10 kpa oraz art 32 i 45 Konstytucji RP. Skarżący zarzucili, że organ zataił, iż budynek na działce nr ew. [...] posiada charakter zabytkowy co wymuszało udział i wyrażenie stanowiska przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którego inwestor nie uzyskał. Organ odwoławczy przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie zwrócił się o dostarczenie mu mapy własnościowej kastralnej z 1846r., a jest to jedyna mapa przeznaczona do użytku prawnego. Nadto działania organu zmierzają do zniszczenia miejsca kultu religijnego znajdującego się na działce nr [...] ( element Szlaku [...]). Skarga podnosi nadto ,że Gmina [...] nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości po której przebiega ul. [...] w [...]. Swój interes prawny skarżący upatrują w immisji pośrednich hałasu, który jest większy niż przed realizacją obiektu oraz naruszeniu granic działki nr ew. [...]. Skarżący wnoszą o likwidację w ścieżki rowerowej na ul. [...] na odcinku pomiędzy ul. [...], a Parkiem [...], przebiegającym bezprawnie po ich zjeździe. W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 534/18 (ze sprzeciwu B.J.) ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 535/18 (ze sprzeciwu A. F.) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, oraz ich dalsze prowadzenie pod sygnaturą akt. VII SA/Wa 534/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego sprzeciw został oddalony. Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego sąd ocenia zatem wyłącznie to, czy zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do istotnych uchybień procedury. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest wystarczające, bowiem dodatkowo wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Odmiennie jednak należy ocenić potrzebę ustalenia kręgu podmiotów które winne brać udział w postepowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę określonego zamierzenia inwestycyjnego. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszyłoby wobec tych podmiotów zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa i pozbawiłoby je zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony prawnej w postaci możliwości odwołania się od niekorzystnej decyzji w toku instancji postępowania administracyjnego. Należy wskazać, iż ustalenie kręgu podmiotów które winne brać udział w postępowaniu, przyjmując normę art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, ustalając położenie nieruchomości poszczególnych stron postępowania i jakie ograniczenia wprowadza planowana inwestycja w zagospodarowaniu terenów poszczególnych stron wykracza poza normę art. 136 kpa ze względów wyżej przez Sąd omówionych. Realizując tę zasadę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił decyzje Wojewody [...] z dnia [...] października 2016r., umarzającą postępowanie nieważnościowe , uznając ,iż M. i M. W. jako właściciele działki o nr ew. [...] mają przymiot strony w postępowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., Nr [...]. Słusznie organ wskazał, iż zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r., dla terenów zabudowy jednorodzinnej, na których znajduje się działka nr ew. [...], dopuszczalna jest emisja hałasu na poziomie 50 dB w porze dziennej, natomiast przedłożona przez skarżących ekspertyza akustyczna z czerwca 2016r. oraz pomiary akustyczne wykazały, że zaprojektowany w odległości 5 m od granicy z działka nr [...] plac zabaw oraz w odległości 23 m skate-park emituje hałas przekraczający normę bo wynoszący 57,4 dB. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uznał, wbrew ustaleniom organu I instancji, że działka nr ew. [...]pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art 3 pkt 20 prawa budowlanego, co czyni jej właścicieli stroną niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w sprzeciwach, należy wskazać , że są one bezzasadne. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w sprawach pozwolenia na budowę stronami są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora, zgodnie z definicją zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, , która stanowi ,że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przy czym przez przepisy odrębne, rozumieć należy nie tylko przepisy rozporządzeń w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega także wątpliwości, iż to skarżący, w tym wypadku B. J. winna wykazać, że należąca do niej działka [...] położona w [...], pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, czego w toku postępowania skutecznie nie uczyniła. Skarżąca twierdzi ,iż jest także współwłaścicielką działki nr ew. [...], jednak z KW Nr [...] wynika, iż stanowi ona działkę drogową i jest własnością Gminy [...]. Projekt budowlany zakłada , że na działce nr ew. [...] wzdłuż ul. [...], przy której znajduje się działka skarżącej realizowana ma być zmiana nawierzchni istniejącej jezdni na nową z kostki brukowej oraz wykonanie chodników, przy istniejącej jezdni. Wbrew zarzutom skargi projekt nie przewiduje żadnych robót ingerujących w granice działki nr [...]. Argument dotyczący zabudowy działki nr ew. [...] ( obiektami podlegającymi ochronie konserwatorskiej) jest całkowicie chybiony wobec braku tytułu prawnego skarżącej do powyższej nieruchomości. Skarżący A. F. wskazuje ,że jest właścicielem działki nr ew. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie której zaplanowano wykonanie jezdni asfaltowej oraz ciągu pieszo-rowerowego. W obu przypadkach projektowana inwestycja nie powoduje ograniczenia zagospodarowania działek skarżących ani nie zmienia sposobu korzystania z nich. Z faktu, że na działce nr ew. [...] znajdują się obiekty budowlane podlegające ochronie konserwatorskiej , mając na uwadze przedmiot inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie także nie można wywieść przymiotu strony dla jej właściciela. Podnoszone w sprzeciwie A. F. kwestie dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonych granic działki nr ew. [...] winny być przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia sądu cywilnego, a następnie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki jednak zmiany w księdze wieczystej nie zostaną dokonane rzeczą organu architektoniczno-budowlanego jest ustalanie stanu prawnego w zgodzie z jej zapisami. Stąd argumenty sprzeciwu w tym zakresie pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Również ewentualne roszczenia odszkodowawcze, jeśli takie powstaną, nie leżą w kompetencji organów prowadzących niniejszej postępowanie i nie mogą być oceniane w kontekście istnienia interesu prawnego stanowią bowiem element interesu faktycznego -majątkowego. Należy zgodzić się z organem ,że z projektu przedmiotowej inwestycji nie wynika także, aby realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia pozbawiała nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej, oraz dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), powodowała uciążliwości związane z obsługą komunikacyjną działek skarżących wpływającą na sposób korzystania z nieruchomości. Sporna inwestycja nie wpływa także na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Z tych wszystkich sprzeciwy należało oddalić uznając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prawidłową i nienaruszającą przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Nie można natomiast przychylić się do twierdzenia strony skarżącej, iż decyzja zaskarżona nie realizowała zalecenia wydanego w sprawie wyroku NSA z dnia 24 marca 2016r.w sprawie II OSK 1835/14, bowiem jak słusznie podkreślił organ , Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011r., Nr [...],a jedynie, że ocena ich interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym powinna być dokonana po wszczęciu postępowania administracyjnego. Tak rozumiane wytyczne zostały przez organ zrealizowane . Mając powyższe na uwadze należało sprzeciwy oddalić na podstawie art. 151 a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1369).