VII SA/Wa 535/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi "L." Sp. z o.o. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej spółki, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi "T." S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego z parkingiem i infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż pozwolenie na budowę objęte decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. zostało przeniesione na spółkę "L." w decyzji zezwalającej Starosty [...] z dnia [...]września 2003 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. udzielił spółce "L." pozwolenia na użytkowanie obiektu handlowo-usługowego z parkingiem i infrastrukturą na działkach [...],[...],[...] i [...] w B. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania nadzorczego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., z uwagi na naruszenie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpatrujący odwołanie od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując art. 35 ust. 1 prawa budowlanego oraz nałożony na inwestora, w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, obowiązek uzgodnienia projektu zagospodarowania w zakresie obsługi komunikacyjnej z Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych w K., podzielił stanowisko Wojewody o rażącym naruszeniu przez organ wydający pozwolenie na budowę art. 47 obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sygn. akt VII SA/Wa 535/06 Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę a to oznacza, że organ nie miał prawa we własnym zakresie oceniać zasadności zawartych w niej ustaleń i nie mógł wydać decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo niewykonania przez inwestora nałożonych tą decyzją obowiązków. Odnośnie podnoszonego zarzutu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych poprzez przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego inwestora, organ odwoławczy wskazał, że nowy inwestor zastępuje miejsce dotychczasowego, a zatem nie zachodzi potrzeba wzruszenia przez organ decyzji cedującej pozwolenie. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie zajęła stanowiska w sprawie, bowiem wyraziła je w swoim piśmie z dnia 19 sierpnia 2002 r., co wyłączało zastosowanie art. 32 ust. 2 prawa budowlanego. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła spółka "L.", domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego nie zachodzą żadne z przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które pozwalałyby uznać, iż decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organy administracji nie wskazały żadnej wady kwalifikowanej, natomiast oparły się na odmiennej interpretacji przepisu art. 47 przez Starostę, co nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącego nie bez znaczenia jest fakt, że w zakresie komunikacji przy inwestycji czynione były ustalenia wywodzące się z realizacji na tym terenie innych inwestycji. W każdym z tych wypadków były stosowne zgody i więc w przedmiotowym przypadku nic by się nie zmieniło. Zdaniem skarżącego materia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę, więc nie mogło dojść do naruszenia art. 47 ustawy. Sygn. akt VII SA/Wa 535/06 Nadto Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie odmówiła uzgodnienia w zakresie obsługi komunikacyjnej, wskazała tylko, że w jej ocenie uzgodnienie jest zbędne. Inwestor zmierzał do tego uzgodnienia ale bierna postawa Dyrekcji spowodowała, że do dodatkowego uzgodnienia nie doszło. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sad zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga podlega uwzględnieniu, ale nie całkowicie z motywów w niej podanych. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu stwierdzenie, czy decyzja kontrolowana została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, tj. czy wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie, a stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym tylko w ograniczonym zakresie, a to oznacza, że organ nadzoru nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością samej decyzji kontrolowanej. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności wpływa następnie na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. Sygn. akt VII SA/Wa 535/06 Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 kpa) i z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji winno opierać się na wnikliwej ocenie legalności kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie każde naruszenie prawa ma więc charakter rażący. Tak jak każda decyzja administracyjna decyzja wydana w trybie nadzorczym musi spełniać wymogi art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie kontrolą Sądu objęta jest decyzja organu odwoławczego wydana w postępowaniu nadzorczym, a więc decyzja, w której organ miał orzekać wyłącznie co do nieważności orzeczenia, będącego przedmiotem kontroli, z uwagi na wadliwości wymienione w art. 156 p 1 kpa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Ocena taka jest istotna, bowiem naruszenie przepisów, nie noszące cech rażącego naruszenia prawa, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, iż organ nie wyjaśnił dlaczego wskazane naruszenie prawa ocenia jako rażące. Niewątpliwie przy wydawaniu decyzji Starosty [...] nastąpiło naruszenie prawa, bowiem pozwolenie na budowę zostało wydane, mimo niewykonania przez inwestora obowiązku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w K., nałożonego w wiążącej organ wydający pozwolenie, decyzji z dnia [...] marca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże rzeczą organu nadzorczego było rozważenie, czy owo naruszenie prawa było istotnie rażącym. Organ powinien był ocenić, czy takie rozwiązanie sprawy było do Sygn. akt VII SA/Wa 535/06 zaakceptowania, pomimo braku uzgodnień w sprawie obsługi komunikacyjnej z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w K. Takich rozważań organ odwoławczy nie przeprowadził, ograniczając się jedynie do podzielenia stanowiska organu I instancji. Nie można więc powiedzieć w świetle zasady stabilności decyzji z art. 16 kpa, że organ dokonał wnikliwej oceny legalności kontrolowanej decyzji i że uzasadnienie spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Naruszenie przez organ przepisów proceduralnych art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i art. 200 cytowanej ustawy.