VII SA/Wa 537/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy drogi wojewódzkiej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J.M., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieni organ odwoławczy wskazał, że decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. została wydana na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z akt sprawy wynikało, że wnioskodawczyni pismem z dnia [...] września 2011 r., wniosła do organu wojewódzkiego m.in. o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. w sprawie samowoli budowlanej jaką jest rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w B. przy ulicy [...], będącej własnością J. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2015 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 85/14), zobowiązał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku z [...] września 2011 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ wojewódzki zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w B. przy ulicy [...]. W związku z faktem, że pismo z dnia [...] września 2011 r., (uzupełnione [...] kwietnia 2015 r.), zawierało również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w W. pozwolenia na rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] – [...] dla etapu [...] od km 9+500 do km 22+100 i od km 27+000 do km 27+319, wystąpienie w tym zakresie organ wojewódzki przekazał do GINB zgodnie z właściwością. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w B. przy ulicy [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., uchylił w całości postanowienie organu wojewódzkiego. Następnie [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2015 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w B. przy ul. [...]. GINB po rozpatrzeniu odwołania J. M., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że WINB nie zbadał czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Ponadto organ wojewódzki nie odniósł się do argumentu, że inwestycja zajmuje częściowo działkę nr ew. [...], w stosunku do której inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] maja 2016 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę w sprawie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w B. przy ul. [...]. Na przedmiotowej części działki nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Wizualne oględziny wykazały, że na omawianej części działki brak jest chodnika (na wysokości posesji o nr ewidencyjnym [...]). W trakcie kontroli T. C. oświadczył, że niewybudowana cześć chodnika to około 10 m oraz, że stan taki (brak chodnika) istnieje od zakończenia robót budowlanych na tej części drogi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w B. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że biorąc pod uwagę, iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie części inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wydana została [...] czerwca 2012 r., a od tego czasu stan faktyczny na gruncie mógł ulec zmianie, dla określenia zgodności wykonanej wówczas inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, posłużono się dokumentacją załączoną przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Na ich podstawie ustalono, iż w trakcie realizacji inwestycji wprowadzono zmiany przedstawione na kopiach rysunków z zatwierdzonego projektu budowlanego, zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne, potwierdzone w oświadczeniu kierownika budowy. Ponadto organ wojewódzki wskazał, że nie ma możliwości odniesienia się do zgodności, bądź jej braku, realizacji całego zamierzenia z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie był wykonany fragment ciągu pieszo-rowerowego na wysokości posesji przy ul. [...] w B.. Brak tego odcinka potwierdziły również oględziny z [...] maja 2016 r. [...] WINB odnosząc się do twierdzeń, że przedmiotowa inwestycja zajmuje częściowo działkę nr ewid. [...], w stosunku do której inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nie wynika, aby inwestycja została zlokalizowana na tej działce. Inwestycja (w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) na wysokości działki nr ewid. [...] nie wykraczała poza linie rozgraniczające oznaczone w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. wydał pozwolenie na użytkowanie: odcinków drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] – [...] położonych w jej km 9+500 do km 22+100 i od km 27+000 do km 27+319 (o zakresie wskazanym na załączniku graficznym) wraz z towarzyszącą im infrastrukturą techniczną, tj. części zamierzenia inwestycyjnego realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].11.2005 r., w którym całość zamierzenia budowlanego określono jako: "rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] – [...] dla etapu [...] od km 9+500 do km 22+100 i od km 27+000 do km 27+319 - obiekt budowlany kategorii XXV. Biorąc powyższe pod uwagę, jak również ustalenia poczynione w trackie kontroli w dniu [...] maja 2016 r., kiedy stwierdzono brak chodnika (na wysokości posesji o nr ewidencyjnym [...]), organ wskazał, że nie ma było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Domagała się jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Wojewoda [...] [...].11.2005 r., wydał decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wojewódzkiej nr [...], bez udziału zainteresowanej, bez wznowienia granic. [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich wydano ww. pozwolenie na budowę naruszając prawo własności skarżącej. Strona wszczęła postępowanie rozgraniczające, zakończone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...]. Sąd potwierdził prawo skarżącej do gruntu, na którym na mocy decyzji Wojewody [...] została przeprowadzona budowa. Dalej wywodziła, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 7, 9, 77, 80 i 107 k.p.a., art. 32 w zw. z art. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 2, 3 i 64 Konstytucji. Ustawodawca wprowadził instytucję wywłaszczenia, aby zgodnie z prawem i w poczuciu ochrony słusznego interesu jednostki, przeprowadzić postępowanie umożliwiające rekompensatę za naruszenie podstawowego prawa własności. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...].01.2017r. ([...] ) wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], obejmowała swoim zakresem działkę o nr ew. [...], co do której inwestor nie złożył oświadczenia o prawie dysponowania działką na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga okazała się bezzasadna. W przedmiotowej sprawie istotny jest fakt, że postępowanie administracyjne umorzone przed organem I instancji, dotyczyło rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w B. przy ulicy [...]. Decyzja taka zapadła w związku z twierdzeniem J. M., właścicielki działki nr [...] w B. przy ulicy [...], że doszło do samowoli budowlanej poprzez zajęcie części jej działki w z związku z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...]. Analiza przedmiotowego zakresu zaskarżonej decyzji, była konieczna - albowiem w pismach skarżącej, pojawia się wiele wątków, które nie są bezpośrednio związane z tym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego. W szczególności w sprawie niniejszej nie były i nie mogły być rozstrzygane kwestie związane z ustalaniem przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...], położonych w B.(w tym przedmiocie toczyły się stosowne postępowania sądowe), jak i zarzuty związane z prawidłowością decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. nr [...]. Organ I instancji ustalił, iż roboty budowlane związane z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] prowadzone były w oparciu o prawomocną i pozostającą w obrocie prawnym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], w której inwestycję określono jako: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] – [...] dla etapu [...] od km 9+500 do km 22+100 i od km 27+000 do km 27+319 - obiekt budowlany kategorii XXV". Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. nie wynikało, aby inwestycja została zlokalizowana na działce skarżącej nr [...]. Nadto przypomnieć należy, że toczyło się oddzielne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2005r., Nr [...], zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012r. znak [...], o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Po zrealizowaniu inwestycji inwestor – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. wniósł o wydanie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu pod nazwą "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] – [...] dla etapu [...] od km 9+500 do km 22+100 i od km 27+000 do km 27+319 - obiekt budowlany kategorii XXV" z wyłączeniem fragmentu chodnika przy ul. [...] w B.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2012r., Nr [...], wydał pozwolenie na użytkowanie: odcinków drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] – [...] położonych w jej km 9+500 do km 22+100 i od km 27+000 do km 27+319 (o zakresie wskazanym na załączniku graficznym załączonym do wniosku z dnia [...].03.2012 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części zamierzenia inwestycyjnego) wraz z towarzyszącą im infrastrukturą techniczną, tj. części zamierzenia inwestycyjnego realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].11.2005 r. W toku przedmiotowego postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że nie ma możliwości odniesienia się do zgodności, realizacji całego zamierzenia z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie był wykonany fragment ciągu pieszo-rowerowego na wysokości posesji przy ul. [...] w B. Brak tego odcinka potwierdziły oględziny z dnia [...] maja 2016r. Ponadto z analizy dokumentów (załączonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie) wynikało, iż inwestycja w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, na wysokości działki nr ewid. [...] nie wykraczała poza linie rozgraniczające oznaczone w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę, iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie części inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r., wydana została [...] czerwca 2012r., a od tego czasu stan faktyczny na gruncie mógł ulec zmianie, dla określenia zgodności wykonanej wówczas części inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym posłużono się dokumentacją załączoną przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Na tej podstawie ustalono, iż w trakcie realizacji inwestycji wprowadzono zmiany wykazane na kopiach rysunków z zatwierdzonego projektu budowlanego, zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne, potwierdzone w oświadczeniu kierownika budowy. W związku z powyższym jak również w związku z ustaleniami organu wojewódzkiego poczynionymi w trackie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2016 r., stwierdzającej brak wykonania chodnika (na wysokości posesji nr [...]), nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w odniesieniu do wniosku (zarzucającego samowolę) na podstawie którego wszczęto postępowanie. W myśl art. 105 § 1 Kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w stosownym zakresie. Postępowanie administracyjne - skonkretyzowane przedmiotowo w decyzji organu wojewódzkiego, z przyczyn wyżej wskazanych, nie mogło zakończyć się rozstrzygnięciem merytorycznym. W ocenie Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.