VII SA/Wa 537/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. Z. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (Starosta) z dnia [...] listopada 2020 r. [...] uchylającą - we wznowionym postępowaniu - decyzję własną z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na działce nr. ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...] i odmawiającą zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Organ wskazał, że 16 lipca 2020 r. do Starosty wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), do którego dołączono: decyzję PINB z [...] listopada 2013 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę wymienionych budowli na ww. działce, tytuł wykonawczy z [...] września 2018 r., postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Starosta zwrócił się do PINB o sprawdzenie, czy na działce nr. [...] znajdują się obiekty objęte ww. decyzją z [...] listopada 2013 r. W odpowiedzi przesłano protokół z kontroli wskazujący, że na działce, której dotyczy decyzja Starosty z [...] czerwca 2020 r., znajdują się ww. obiekty. Postanowieniem z [...] października 2020 r. Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] czerwca 2020 r. PINB przesłał decyzję o sprzeciwie do zakończenia budowy 4 silosów wybudowanych na podstawie decyzji z [...] czerwca 2020 r. Wojewoda wskazał, że postępowanie wznowiono na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 5 kpa oraz wyjaśnił pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, powołując się na orzecznictwo. Zdaniem organu, z akt wynika, że decyzję z [...] listopada 2013 r. dostarczono Staroście 13 września 2018 r. Jednak wydając decyzję z [...] czerwca 2020 r. organ opierał się na projekcie budowlanym, w tym projekcie zagospodarowania działki (str. 10), sporządzonym przez geodetę na aktualnej mapie do celów projektowych, z którego wynika, że na ww. działce nie ma budowli objętych decyzją z [...] listopada 2013 r. Dlatego udzielił pozwolenia na budowę. Informacja zawarta w piśmie PINB z 16 lipca 2020 r. o istnieniu obiektów objętych rozbiórką jest zatem nową okolicznością, nowym dowodem w sprawie, istniejącym w dniu wydania decyzji, wobec czego przesłanka z art. 145 ust. 1 pkt 5 kpa jest spełniona, gdyż PINB nie dysponował ww. danymi w chwili orzekania. Następnie organ przytoczył art. 35 ust. 5 Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Zaznaczył, że znajduje on zastosowanie, z uwagi na istnienie ostateczniej decyzji z [...] listopada 2013 r. nakazującej rozbiórkę ww. budowli. Słusznie zatem ocenił Starost, że inwestor nie dokonał rozbiórki, na co wskazują dokumenty z PINB-u. Ww. przepis ogranicza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę w takiej sytuacji. Zasadnie zatem Starosta uchylił decyzję z [...] czerwca 2020 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Zarzuty odwołania nie miały zatem wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję złożył G. Z. i wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji zarzucił: - błędne uznanie, że zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania, w sytuacji gdy Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę wiedział o decyzji z [...] listopada 2013 r., gdyż została mu ona doręczona, a ponadto dokonał sprawdzenia, w tym pod kątem istnienia innych obiektów podlegających rozbiórce. - naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie została wykonana, podczas gdy z materiału dowodowego wynika wniosek przeciwny, co ma odzwierciedlenie m.in. w mapach, protokołach sprawdzenia. Obecne silosy są zupełnie innymi obiektami, niż te objęte rozbiórką. Skarżący wskazał, że inwestycję zrealizowano na mocy decyzji ostatecznej i zawiadomiono PINB o zakończeniu budowy. Rozpoczęcie robót poprzedziło zawiadomienie z 30 czerwca 2020 r. Na tym etapie PINB i Starosta nie zgłaszali zastrzeżeń. Realizację zakończyło oświadczenie kierownika budowy złożone 11 lipca 2020 r. z adnotacją inspektora nadzoru inwestorskiego. W dzienniku budowy odnotowano zakończenie robót. Wykonano też geodezyjną inwentaryzację powykonawczą (22 września 2020 r.). Zdaniem strony, skoro inwestycję zakończono 11 lipca 2020 r. (o wartości 1,217 mln zł), to Starosta wydając decyzję [...] listopada 2020r. celowo pominął istotne fakty. Projekt sporządzono zgodnie z Prawem budowlanym, w tym art. 6, które pozwalało zaprojektować inwestycję na działce budowlanej niezabudowanej obiektami budowlanymi o pow. 5314,32 m2, wydzielonej z działki o pow. 26600 m2. Działka budowlana stanowi 19,98% powierzchni działki geodezyjnej. Na wydzielenie pozwalał § 7.1.1c Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...].10.2017 r. - symbol 1P/U wg § 9 uchwały. Stanu zagospodarowania działki budowlanej nie uwzględniono w decyzji uchylającej "pozwolenie na budowę " ww. silosów. Ponadto, w decyzji z [...] czerwca 2020 r. organ zaznaczył, że dokonał sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 ww. ustawy, a w myśl art. 35 ust. 4 w przypadku spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji uchylającej natomiast organ zaprzecza, że nie miał wiedzy o decyzji z [...] listopada 2013 i postanowieniu z [...].03.2014 r.. Skarżący podkreślił, że ww. decyzje i postanowienia zawsze wysyłano do wiadomości Staroście. Starosta potwierdził zatem nieprawdę, matacząc w postępowaniu. Dodał, że decyzja z [...] listopada 2013 r. nie dotyczyła rozbiórki obiektów budowlanych, tylko likwidacji betoniarek na kołach, pojemników, zbiorników na materiały sypkie (kruszywa) itp., niezwiązanych trwale z gruntem, to jest wyposażenia dwóch mobilnych węzłów betoniarskich. Niezależnie, w wykonaniu postanowienia PINB z dnia [...] marca 2014 r. geodeta sporządził inwentaryzację powykonawczą terenów utwardzonych i naniósł istniejące obiekty budowlane. Inwentaryzacja nie uwidoczniła rozbiórki węzłów betoniarskich, betoniarek 4001 i BMK 500 z wyposażeniem zgodnie z decyzją z [...] listopada 2013 r., bo je zezłomowano, jako wyeksploatowane. Inwentaryzacji nie zanegowano. Natomiast w decyzji z [...] listopada 2020 r. Starosta stwierdził, że "na mapie do celów projektowych nie uwzględniono istniejącej zabudowy, to jest budowli, których rozbiórka została nakazana decyzją". Postanowienie z [...].03.2014 r., jak i ww. inwentaryzacja potwierdzają jednak, że twierdzenie to jest bezpodstawne. Zdaniem strony, w decyzji z [...] listopada 2020 r. Starosta podał nieprawdę wskazując że organ prowadzi postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki zakładu produkcji betonu nie podając podstawy prawnej. Skarżący wskazał, że nie posiada dokumentu "rozbiórki zakładu produkcji betonu", gdyż firmę można tylko zlikwidować, rozwiązać, ale nigdy nie poddawać rozbiórce, kradzieży". Starosta nie ma uprawnień do likwidacji działalności gospodarczej, która funkcjonuje od 1991 r. Wszystkie czynności prowadzono zgodnie z prawem, a Starosta otrzymywał dokumenty, w tym decyzję o rozbiórce, co potwierdzają sprawdzenia dokonanie w trybie art. 35 Prawa budowlanego. Nie można więc przyjąć, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, czy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi. Nie zaistniały zatem przesłanki do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W dniu 9 marca 2021r. skarżący złożył pismo uzupełniające skargę, w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko i dodał, że "Jeżeli organ jest w posiadaniu określonych danych, wynikających z materiałów będących w jego dyspozycji, to należy przyjąć, że okoliczności z nich wynikające są organowi znane " (tak wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 119/20). Skoro zatem Starosta dysponował decyzją nakazującą rozbiórkę, to nie można uznać, że późniejsze działanie PINB spełnia przesłankę z art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto, niezależnie od faktu wykonania rozbiórki, projekt budowlany i pozwolenie na budowę dotyczyło działki budowlanej w rozumieniu art. 6 Prawa budowlanego oraz § 3 ust. 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które nie jest tożsame z działką ewidencyjną ([...]).Organy nie zbadały, jakiej części dz. ew. [...] stanowiącej działkę budowlaną - dotyczyło pozwolenie na budowę, a działka ta nie była zabudowana obiektami budowlanymi, co potwierdza projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie do celów projektowych. Pozwolenie nie dotyczyło całej działki ew. [...], a działki budowlanej. Z protokołu sprawdzenia projektu też wynika wprost, że Starosta badał przeszkody do wydania pozwolenia na budowę. Podobnie z wniosku o przeprowadzenie kontroli i załączonych zdjęć wynika, że w lipcu 2020 r. ww. obiekty rozebrano. Skarżący dołączył wymienione dokumenty i wniósł o ich dopuszczenie jako dowodów, na okoliczność braku przesłanki do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. uchylającą – we wznowionym z urzędu postępowaniu - decyzję własną z dnia [...] czerwca 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na działce nr. ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...] i odmawiającą zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia ww. pozwolenia. Na wstępie zatem podkreślić trzeba, że postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny. Stanowi ono bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego względu instytucja ta może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Istotą tego postępowania jest możliwość zbadania, czy postępowanie zwyczajne, w którym wydana została decyzja ostateczna, dotknięte było wadami określonymi w ww. przepisach. Stąd niedopuszczalne jest wykorzystywanie postępowania wznowieniowego do kontynuowania merytorycznej kontroli decyzji przeprowadzonej uprzednio w postępowaniu zwykłym. Ponadto, organ związany jest podstawą wznowienia określoną we wniosku o jego wszczęcie, bądź postanowieniu jeżeli postępowanie wszczyna z urzędu. W granicach tej sprawy pozostawała zatem wyłącznie weryfikacja przez Sąd, czy organ we wznowionym postępowaniu prawidłowo ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że zachodziła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przywołanej przesłanki uwarunkowane jest zatem łącznym wystąpieniem czterech warunków - ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody: są istotne dla sprawy; są nowe; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności dotyczą określonego stanu faktycznego, istniejącego w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz nieznanego organowi, mającego wpływ na status prawny strony, tj. na zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Nowe okoliczności i nowe dowody muszą zatem stanowić podstawę wydania decyzji o odmiennej treści. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985 r., sygn. akt I SA 198/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt V SA 1885/99; LEX nr 50152). Przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie zachodziła zatem wtedy, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzje są istotne dla sprawy, tzn. dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Dodać trzeba, że wprawdzie wznowienie postępowania nie powoduje konieczności jego przeprowadzenia od nowa, bo nie jest kontynuacją sprawy prowadzonej w postepowaniu zwyczajnym, niemniej organy – z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zobowiązane są do jednoznacznego wykazania, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że wystąpiła przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania. W tej sprawie organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie uznał, że miała miejsce sytuacja określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiąca podstawę do uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech silosów, na działce nr. ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Nie wykazano bowiem jednoznacznie, że obiekty budowlane w postaci 4 silosów na cement ujawnione podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 3 września 2020r. ([...]) były tymi, które podlegały rozbiórce na podstawie decyzji PINB z [...] listopada 2013 r. nr [...], a nie tymi które zostały zrealizowane na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. Z protokołu z czynności kontrolnych nie wynika bowiem, w której części działki silosy były usytułowane i jakie miały wymiary. Nie porównano ich parametrów, położenia oraz choćby stanu zużycia, w celu jednoznacznego potwierdzenia, że inwestor nie dokonał rozbiórki "starych" silosów. Materiał fotograficzny również powyższych ustaleń wprost nie potwierdza. Z akt sprawy wprawdzie wynika – wbrew zarzutom skargi - że decyzja z dnia [...] listopada 2013r. nakazująca rozbiórkę spornych obiektów jeszcze w dniu [...] czerwca 2019r. nie została wykonana, skoro w tej dacie organ powiatowy wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W aktach administracyjnych znajduje się również decyzja PINB z dnia [...] listopada 2020r. wnosząca sprzeciw do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020r. Niemniej skarżący podnosił, że rozebrał silosy, a istniejące obecnie są obiektami nowymi, na potwierdzenie czego powołał stanowisko Starosty [...] zawarte w decyzji z [...] czerwca 2020r. wskazujące wprost, że przed wydaniem decyzji organ dokonał sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, powołując się jednocześnie na ust. 4 tego przepisu. Ponadto skarżący zaznaczył, że decyzja z dnia [...] listopada 2013r. została doręczona Staroście do wiadomości w dniu 5 listopada 2013r., co wynika z rodzielnika. W dacie wydania decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2020r. organ ten miał zatem wiedzę o nakazie rozbiórki, nie były to zatem nieznane organowi nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazać przy tym trzeba, że do wniosku (L. K.) z dnia 22 lipca 2020r. o przeprowadzenie kontroli w zakładzie skarżącego w związku z jego rozbudową dołączono kserokopie fotografii dokumentujące realizację silosu, na których nie widnieją inne obiekty budowlane. Od ustaleń organu odwoławczego i ich oceny przeprowadzonej z zachowaniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w ponownym postępowaniu będzie zatem zależało prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, a więc jednoznaczne wyjaśnienie, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz niezbędnych dodatkowych ustaleń można przyjąć, że w istocie istniała podstawa do wznowienia postępowania - zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. - o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy winien mieć również na uwadze, że za "nową okoliczność" nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 145 § 1 k.p.a. pod red. M. Wierzbowski, 2019 Legalis i przywołane tam orzecznictwo). Nie przesądzając zatem o końcowym wyniku sprawy, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c uchylił zaskarżoną decyzję.