VII SA/Wa 538/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi "L." Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej "L." Sp. z o.o. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. wydaną z up. Wojewody [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., uchylającej własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego, wewnętrznej instalacji gazowej, oświetlenia terenu, zjazdu z ul. [...] i chodnika wzdłuż ulic [...] i [...] oraz wewnętrznych dróg, placów manewrowych, parkingów i chodników na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]i [...] w C., w części obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., którą zatwierdzono projekt budowlany pawilonu handlowego o wyliczonej powierzchni sprzedaży 799, 96m². Przy wyliczeniu tej powierzchni nie uwzględniono powierzchni zajmowanej przez stanowiska kasowe, która w projekcie architektoniczno-budowlanym zakwalifikowana została jako komunikacja i wynosi 202,72m². Z projektu budowlanego branży architektonicznej wynika, iż pawilon składa się z sali sprzedaży z wydzieloną strefą komunikacji, na której usytuowane są stanowiska kasowe przy przeszklonej północno-zachodniej ścianie budynku. Z projektu technologicznego wynika, że obowiązującą formą sprzedaży w sklepie jest samoobsługa. Inkaso sprzedaży samoobsługowej odbywa się w wydzielonej strefie wzdłuż ośmiu stanowisk kasowych. Z dokumentacji tej wynika, że sala sprzedaży wraz ze stanowiskami kasowymi stanowi jedną niepodzielną przestrzeń technologiczną o tej samem funkcji i przeznaczeniu. Z zestawienia powierzchni z zaznaczoną powierzchnią sprzedaży o wielkości 799,96m² i powierzchni komunikacyjnej, na której znajdują się stanowiska kasowe o wielkości 202,72m² wynika, iż cała ogólnodostępna część powierzchni obiektu handlowego stanowi powierzchnię sprzedaży jako techniczno-użytkowa całość, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów. Nadto Wojewoda [...] wskazał, iż art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera legalną definicję "powierzchni sprzedaży" przez którą należy rozumieć: "tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnię magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.". Zatwierdzenie kontrolowaną decyzją projektu budowlanego pawilonu handlowo-usługowego o takiej powierzchni sprzedaży nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt ... ustawy Prawo budowlane, który nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. (uchwalonego uchwałą nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r. opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 7, poz. 255 z dn. 11.02.2002 r.) wynika, iż dla projektowanych w granicach miasta C. obiektów handlowych ustalono ograniczenie powierzchni sprzedażowej do 800m². Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił pogląd Wojewody [...], iż kontrolowana decyzja w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Udzielając pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek ten wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu lub decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do podniesionego zarzutu niewłaściwej interpretacji pojęcia "powierzchnia sprzedażowa" (użytego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta C.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż jego zdaniem jest ono tożsame z pojęciem "powierzchnia sprzedaży" użytym w art. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego powierzchnią sprzedaży nie jest wyłącznie sala sprzedaży, lecz ogólnodostępna część powierzchni obiektu handlowego przeznaczona do sprzedaży detalicznej, stanowiąca techniczno-użytkową całość, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów, w tym strefę kas, w której odbywa się obsługa klientów. Powyższa interpretacja potwierdzona została także przez Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia 14 września 2005 r. Także podniesiony w odwołaniu zarzut wywołania przez kontrolowaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych jest niezasadny. Fakt zrealizowania inwestycji stanowi jedynie skutek faktyczny o charakterze materialnoprawnym. Natomiast przeniesienie decyzji na inny podmiot nie oznacza, iż decyzja ta przestaje istnieć w obrocie prawnym. W takim wypadku następuje jedynie zmiana stron postępowania. W prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji wstępuje inny podmiot natomiast sama decyzja nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła L. Sp. z o.o. Decyzji zarzucono naruszenie: – art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez nietrafne przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa, nadto organ nie wskazał jaki przepis prawa został rażąco naruszony; – naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie braku zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu; – oraz niewłaściwą interpretację pojęcia "powierzchnia sprzedażowa" użytego w planie zagospodarowania przestrzennego miasta C. Zdaniem skarżącej organy nadzoru błędnie zinterpretowały pojęcie " powierzchnia sprzedaży". Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy w grę wchodzi rozbieżność wykładni prawa. Stanowisko takie było wielokrotnie wyrażone zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji błędnie przyjęły, iż kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2005 r. rażąco narusza prawo. W ocenie skarżącego nastąpiła tylko odmienna interpretacja pojęcia "powierzchnia sprzedażowa" W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu wobec zasadności zarzutów. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2005 r. organ nadzoru uznał, iż jest ona obarczona wadą "rażącego naruszenia prawa". Znaczenie prawne tego wyrażenia jest przedmiotem sporu w doktrynie. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją w tym przedmiocie różnice. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1984 r. sygn. akt II SA 737/84 (Gospodarka, Administracja Państwowa 1988/18 s.45) uznano za rażące naruszenie prawa takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Rozstrzygające znaczenie ma zatem ocena skutków powodowanych przez decyzję administracyjną. Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 (Monitor Prawniczy – Zestawienie Tez 1991/11 s.9), w którym stwierdził, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Takie stanowisko o charakterze formalnym przeważa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Można zatem powiedzieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Trafnie to podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 535/94 (ONSA 1995/2, poz. 91), gdzie Sąd wskazał, iż "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". Taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2005 r. w części obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego uznał, iż narusza ono rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązujący organ architektoniczno-budowlany do sprawdzenia, przed wydaniem decyzji, projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta C. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2001 r., przewidywał dla projektowanych na tym terenie obiektów handlowych ograniczenie powierzchni sprzedażowej do 800m². Określenie "powierzchnia sprzedażowa" użyte w zapisach planu organ odwoławczy odniósł do legalnej definicji "powierzchni sprzedaży" zawartej w art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), przez którą należy rozumieć "tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomi oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnię magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej, itp.". Zgodzić należy się ze skarżącym, że nawet legalna definicja pojęcia "powierzchnia sprzedaży" może być różnie interpretowana. Także użyte w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta C. określenie "powierzchnia sprzedażowa" nie jest jednoznaczne i może podlegać różnej wykładni. Wątpliwości w tym zakresie miały także organy nadzorcze obu instancji, co skutkowało zwróceniem się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o wykładnię niejednoznacznego określenia w odniesieniu do niniejszej sprawy. Trafnie zatem podniósł skarżący, iż zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swojej treści przepisów prawa nie może być uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych też względów Sąd administracyjny w składzie orzekającym w niniejsze sprawie uznając, iż rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie w pkt II i III znajduje swoje umocowanie w przepisach art. 152 i art. 200 cytowanej ustawy.