VII SA/Wa 539/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia kwalifikacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów na rzecz W. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 lipca 2004 r. W. M. wystąpił do Okręgowej Rady Izby Urbanistów [...] o przeprowadzenie na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o samorządach zawodowych", postępowania kwalifikacyjnego i wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów [...]. Pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. Okręgowa Rada Izby Urbanistów [...] przekazała wniosek W. M. do Krajowej Rady Izby Urbanistów w celu wydania decyzji w zakresie uznania kwalifikacji zawodowych wnioskodawcy w projektowaniu zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Krajowa Rada Izby Urbanistów, na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 268a kpa w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych, przekazała wniosek W. M. według właściwości do Komisji Kwalifikacyjnej Okręgowej Izby Urbanistów [...]. Uchwałą z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Okręgowej Izby Urbanistów [...], na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy o samorządach zawodowych oraz uchwały nr [...] Krajowej Rady Izby Urbanistów z dnia [...] października 2003 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu postępowań kwalifikacyjnych, odmówiła W. M. potwierdzenia kwalifikacji zawodowych wymaganych od osób ubiegających się o wpis na listę członków Izby Urbanistów stwierdzając, że nie posiada on wymaganego doświadczenia zawodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych. Uchwałą Nr [...] z dnia 27 września 2007 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów, na podstawie art. 11 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych w związku z § 44 ust. 2 pkt 1 Statutu Izby Urbanistów oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną przez W. M. uchwałę Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Okręgowej Izby Urbanistów [...], określając ją jako uchwałę z dnia [...] września 2006 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że W. M. nie potwierdził, iż jest należycie przygotowany do samodzielnego wykonywania zawodu urbanisty, ponieważ pomimo wezwań Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] nie przedłożył kopii opracowań, w których brał udział i opinii opiekuna praktyki, pod kierunkiem którego wykonywał opracowania potwierdzające doświadczenie zawodowe. W ocenie organu odwoławczego, przedłożone przez W. M. kopie różnych wycinków prasowych, dyplomu, legitymacji pracowniczej oraz wykazu "ważniejszych projektów z zakresu urbanistyki", jedynie w sposób bardzo ogólny, niespełniający wymogów regulaminu, wskazują na pracę W. M. w latach 1960-1966. Organ odwoławczy stwierdził również, że W. M. nie nabył istniejących przed wejściem w życie ustawy o samorządach zawodowych uprawnień urbanistycznych, czy uprawnień do projektowania w planowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2008r. uwzględnił skargę W. M. uznając, że zarówno zaskarżona uchwała Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów, jak i poprzedzająca ją uchwała Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Okręgowej Izby Urbanistów [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że organy obydwu instancji zastosowały niewłaściwy tryb postępowania kwalifikacyjnego wskazując, że Okręgowa Rada Izby Urbanistów [...] w sposób właściwy przekazała wniosek W. M. do Krajowej Rady Izby Urbanistów uznając, że wniosek ten dotyczy w istocie przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego w oparciu o przesłanki określone w art. 12a Prawa budowlanego, przez organ wskazany w art. 33 pkt 9 ustawy o samorządach zawodowych. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów zaskarżyła w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2009r. w sprawie sygn. akt II GSK 701/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Już na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż zgodnie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Biorąc pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 lutego 2009r. Sąd zbadał czy odmowa potwierdzenia kwalifikacji jest zgodna z przepisami art. 5 ust. 3 i 4 ww. ustawy o samorządach zawodowych. Uwzględniając powyższe kryteria uznać należy, iż zaskarżona uchwała, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) Izby urbanistów zrzeszają osoby, które: 1) posiadają uprawnienia urbanistyczne uzyskane na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 i Nr 111, poz. 1279 oraz z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268), zwanej dalej "ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym", 2) posiadają uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym uzyskane na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, Nr 34, poz. 178 i Nr 35, poz. 192, z 1990 r. Nr 34, poz. 198 i Nr 87, poz. 505 oraz z 1993 r. Nr 47, poz. 212), 3) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych o kierunkach architektura, urbanistyka lub gospodarka przestrzenna, a także doświadczenie zawodowe zdobyte w czasie dwuletniej pracy związanej z gospodarką przestrzenną, 4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych innych niż określone w pkt 3, które w obowiązującym programie nauczania realizują zagadnienia związane z architekturą i urbanistyką lub gospodarką przestrzenną w wymiarze co najmniej 90 godzin, uzupełnionych studiami podyplomowymi w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej, a także doświadczenie zawodowe zdobyte w czasie trzyletniej pracy związanej z gospodarką przestrzenną, 5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych innych niż określone w pkt 3 i 4, uzupełnionych studiami podyplomowymi w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej, mają doświadczenie zawodowe zdobyte w czasie trzyletniej pracy związanej z gospodarką przestrzenną, a także złożyły 6) egzamin ze znajomości przepisów prawnych dotyczących gospodarki przestrzennej oraz praktycznego zastosowania wiedzy w zakresie urbanistyki. Jak wynika z akt sprawy skarżący przedłożył dyplom ukończenia studiów wyższych na Wydziale Architektury Politechniki Krakowskiej, czym wypełnił jedną z przesłanek określonych w powołanym art. 5 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy. Kolejną przesłankę jaką winien był wypełnić skarżący stanowiło "doświadczenie zawodowe". Wątpliwości Sądu budzi prawidłowość oceny dokonanej przez organ, przedstawionych przez skarżącego dokumentów, które zdaniem komisji kwalifikacyjnej nie stanowiły wystarczającego dowodu na odbycie niezbędnej praktyki, co przesądziło o odmowie potwierdzenia kwalifikacji zawodowych. Organ swoje stanowisko oparł przede wszystkim na zapisach regulaminu postępowania kwalifikacyjnego uchwalonego przez Krajową Radę w dniu 21 marca 2005r., podając, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie kwalifikacji winna wykazać się niezbędną praktyką w interdyscyplinarnym zespole projektowym i uczestnictwem we wszystkich fazach procesu projektowego pod kierunkiem członka Izby Urbanistów. W szczególności skarżący nie przedłożył, pomimo wezwań organu, kopii opracowań w których brał udział, opinii opiekuna praktyki, pod kierunkiem, którego wykonywał opracowania potwierdzające doświadczenie zawodowe. Powyższe doprowadziło do uznania przez organ, iż skarżący nie współpracował przy wykonywaniu projektów opracowań planistycznych takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Ustalenia organu w przedstawionym zakresie Sąd uznał za dowolne. Należy mieć na względzie, iż powołana na wstępie ustawa o samorządach zawodowych w art. 5 ust. 3 w sposób jasny wskazuje przesłanki, jakie ma spełnić osoba ubiegająca się o wpis na listę członków Izby Urbanistów. Organ nie odniósł się do wskazanych przesłanek ustawowych, analizując jedynie zapisy regulaminu. Tymczasem podstawę do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, regulamin, zaś stanowi jedynie przepisy prawa wewnętrznego regulujące tryb postępowania kwalifikacyjnego w ramach stosownych delegacji. W szczególności nie można podzielić poglądu organu, iż brak opinii opiekuna praktyki czy wykazu opracowań decydował o nieposiadaniu wymaganego doświadczenia zawodowego tym bardziej, iż skarżący rozpoczął praktykę już w latach 60-tych, i co chociażby ze względu na upływ czasu mogło nie być możliwe. Dla ustalenia wymaganych przesłanek organ winien dopuścić wszelkie dokumenty i zaświadczenia dostarczone przez stronę skarżącą i ocenić je ponownie pod kątem wymaganego doświadczenia zawodowego. Winien również rozważyć ponowne wezwanie skarżącego do przedstawiania dokumentów, które w jego ocenie stanowiłyby dowód wykonywanej pracy związanej z gospodarką przestrzenną i wypełniające jednocześnie ustawowe przesłanki uzasadniające potwierdzenie kwalifikacji. Organy administracji państwowej działają bowiem na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego (wyrok NSA z 24.01.01 r., sygn. akt II SA 55/00, LEX nr 75523J. Z kolei z zasady wyrażonej w art. 8 kpa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. Dokonując analizy akt sprawy, stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wydając zaskarżone orzeczenie nie dopełnił obowiązków wynikających z treści powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niniejszy wyrok Sądu nakłada na organ administracji obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i dokonania pełnej oceny wszystkich wskazanych wyżej przez Sąd istotnych jej aspektów zgodnie z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 §3 kpa. Już na marginesie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż skoro organy w swoim rozstrzygnięciu przywołały przepisy zawarte w regulaminie przyjętego uchwałą Krajowej Rady Izby Urbanistów z dnia 21 marca 2005r., które nie są prawem powszechnie obowiązującym, to ich obowiązkiem było dołączenie do akt sprawy tego Regulaminu. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej uchwały z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).