VII SA/Wa 539/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sspec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez S. sp. z o.o. w W. (dalej: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") z [...] stycznia 2018 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. (dalej: "organ pierwszej instancji"; "PINB dla W.") nr [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...], którą nakazano S. sp. z o.o. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, o całkowitej wysokości 9,30 m, w postaci podświetlanej od góry tablicy reklamowej (obecny nr identyfikacyjny [...]), o wymiarach ok. 12,0 m x 3,0 m, mocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, wybudowanego na działce o nr ew. [...], obręb [...], przy al. [...] w W.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] maja 2018 r. PINB dla W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nośnika reklamowego o nr [...], usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W.. W toku przeprowadzonych [...] czerwca 2018 r. oględzin uprawniony pracownik PINB dla W. ustalił, że na terenie działki nr [...] z obrębu [...] znajduje się nośnik reklamowy w postaci tablicy o konstrukcji stalowej, przytwierdzonej do słupa stalowego okrągłego, umocowanego do fundamentu umieszczonego w gruncie. Tablica o wymiarach ok 12 m x 3 m jest usytuowana w odległości ok. 5 m od krawędzi zjazdu z Al. [...] do ul. O. Tablica jest jednostronna, oświetlona lampami od góry, o numerze [...]. Przy piśmie z [...]czerwca 2018 r. skarżący przedłożył kserokopię decyzji Nr [...] z [...] lutego 2004 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany nośnika reklamowego na terenie nieruchomości położonej przy Al. [...] [...] w W.. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Urząd W. Urząd Dzielnicy [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] przesłał kserokopie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...]lutego 2004 r. oraz projektu budowlanego. [...] października 2018 r. geodeta wykonał, na zlecenie organu powiatowego, operat techniczny pomiarów kontrolnych usytuowania analizowanego nośnika reklamowego. Z załącznika graficznego do operatu wynika, że: wysokość nośnika reklamowego wynosi 9,30 m, wymiary tablicy 3,40 m x 12,80 m, jego usytuowanie od krawędzi jezdni al. [...]to 4,58 m. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2018 r. organ I instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, o całkowitej wysokości 9,30 m, w postaci podświetlanej od góry tablicy reklamowej (obecny nr ident. [...]) o wymiarach ok. 12,0 m x 3,0 m, mocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy al. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego [...]WINB decyzją z [...] stycznia 2018 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB dla W. Nr [...] z [...] listopada 2018 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że skarżący legitymuje się decyzją Prezydenta. W. nr [...] z [...] lutego 2004 r. o pozwoleniu na budowę nośnika reklamowego na terenie nieruchomości położonej przy Al. [...] w [...]. Projekt budowlany, stanowiący integralną część tego pozwolenia na budowę, dotyczy nośnika reklamowego o wymiarach tablicy 12,0 m x 3,0 i wysokości 8 m, zagłębionego w gruncie na 1,5 m. Projektowany nośnik nie miał podświetlanej tablicy. Organ odwoławczy uznał, że istniejący nośnik reklamowy został wykonany niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę - wybudowany nośnik znacznie odbiega od przedstawionego w projekcie budowlanym, w tym różni się wysokością słupa oraz rozmiarami tablicy. Organ odwoławczy uznał, że organ powiatowy na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane był uprawniony do sprawdzenia zgodności kontrolowanego obiektu z przepisami prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy do przeprowadzenia postępowania w zakresie projektu zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznaczałoby wybudowanie nowego obiektu budowlanego. Wybudowany nośnik reklamowy różni się od projektowanego wielkością tablicy oraz wysokością słupa i elementy te stanowią całość konstrukcyjną, która uniemożliwia wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych, doprowadzających te elementy do właściwych rozmiarów. Organ odwoławczy wskazał także, że istniejący nośnik reklamowy wyposażony jest w instalację elektryczną i oświetlenie, i tym samym dla obsługi elektrycznej tego obiektu wymagane było wykonanie przyłącza elektrycznego. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że nośnik jest zlokalizowany w nieprzepisowej odległości od krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowanym. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego projekt zamienny, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiłby w zasadzie projekt budowany na realizację nowego obiektu budowlanego (tj. usytuowanego w innej lokalizacji, o innych parametrach wielkościowych oraz z instalacją elektryczną), nie zaś na obiekt już istniejący, zrealizowany z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Jakkolwiek ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (wyrok NSA w Warszawie z 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/010NSA2004/2/54), to – zdaniem organu odwoławczego - organ zobowiązany jest w fazie wstępnej postępowania zbadać i ocenić, czy istnieje prawna możliwość legalizacji obiektu tej inwestycji. Według organu odwoławczego PINB dla W. zasadnie zastosował w rozpoznawanej sprawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, który to przepis zgodnie obowiązującą linią orzeczniczą dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez właściwy organ okaże się, że nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć, wówczas organ jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze i jako decyzja definitywnie kończąca postępowanie winna zostać wykonana przez stronę, a w przypadku braku jej wykonania organ, będący wierzycielem obowiązku, zobowiązany jest do podjęcia działań zmierzających do przymusowego jego wykonania, co oznacza zainicjowanie postępowania egzekucyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 lutego 2016 r., II SA/Po 1018/15). Organ odwoławczy uznał, że przywrócenie stanu poprzedniego nośnika reklamowego, przez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę oraz zgodnie z przepisami szczegółowymi, jest w tym przypadku niemożliwe z uwagi konieczność wykonania szeregu robót budowlanych, które doprowadzą w efekcie do powstania nowego obiektu oraz z uwagi na niezgodność spornej inwestycji z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach krajowych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, natomiast analizowany nośnik jest zlokalizowany w odległości 4,58 m od krawędzi jezdni al. [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie skarżący nie brał udziału w pomiarach dokonanych [...] października 2018 r., ale te zostały przeprowadzone przez specjalistę z tej dziedziny, tj. uprawnionego geodetę, a skarżącemu zostało zagwarantowane prawo zapoznania się z dokonanymi pomiarami poprzez wysłanie przez organ przed końcowym załatwieniem sprawy zawiadomienia w oparciu o art. 10 k.p.a., odebranego przez skarżącego [...] listopada 2018 r. Tym samym w ocenie organu odwoławczego strony miały możliwość zgłoszenia swoich uwag bądź przedstawienia własnych pomiarów, czego nie uczyniły. Według organu odwoławczego organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, organ powiatowy wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, co wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie [...]WINB organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. w oparciu o zasady wynikające z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Zarzuty w tym zakresie podnoszone przez skarżącego nie mają oparcia w aktach sprawy. W skardze na decyzję [...]WINB z [...] stycznia 2018 r., Nr [...] skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a. błędne ustalenie wymiarów powierzchni reklamowej urządzenia będącego przedmiotem postępowania, b. uwzględnienie ustaleń dokonanych przez organ I instancji w zakresie odległości urządzenia od krawędzi jezdni, pomimo iż dowód z oględzin na wskazane wyżej okoliczności został przeprowadzony bez powiadomienia skarżącego, a zatem z istotnym naruszeniem przepisów art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. co winno skutkować wyeliminowaniem ustaleń poczynionych w toku oględzin z podstawy ustalania stanu faktycznego sprawy, c. błędne przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych celem doprowadzenia urządzenia do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę jest niemożliwe z uwagi na ich szeroki zakres, który skutkowałby powstaniem nowego obiektu budowlanego; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaniechanie zawiadomienia skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, podczas gdy w toku tych czynności dokonano istotnych ustaleń stanu faktycznego; - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w toku postępowania zaistniała wątpliwość co do treści normy prawnej wynikającej z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy istniały przesłanki do zastosowania trybu naprawczego zamiast orzeczenia nakazu rozbiórki;  - art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie wykazał istnienia istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę/projektu budowlanego/przepisów; - art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez pominięcie okoliczności, że zamontowanie oświetlenia urządzenia reklamowego w sytuacji, gdy oświetlenie to nie było przewidziane w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę nie jest istotnym odstępstwem od warunków projektu i pozwolenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB dla W. i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który w przypadku robót budowlanych wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 (tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym bądź przepisach) obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w sytuacji gdy organ wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż nakazy określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło naruszenie prawa, którego nie można usunąć, w związku z czym nie da się doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mają charakter związany, gdyż organ budowalny jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy brak jest przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił, że analizowany wolnostojący nośnik reklamowy został wybudowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w postaci powierzchni tablicy reklamowej oraz całkowitej wysokości obiektu), a ponadto nie spełnia on określonego w art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych wymogu, nakazującego zachowanie przez obiekt budowlany, w terenie zabudowy przy drodze ogólnodostępnej krajowej, odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (lp. 3a tabeli). Treść powołanego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości, że odległość obiektu budowalnego od krawędzi jezdni powinna być liczona dla najdalej wysuniętej w kierunku tej jezdni krawędzi obiektu budowalnego (obrysu obiektu budowlanego), a nie od miejsca posadowienia obiektu budowlanego na gruncie (stopy fundamentowej). Sprzeczność z obowiązującymi przepisami w zakresie usytuowania nośnika reklamowego w stosunku do drogi publicznej, wyłącza dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego poprzez nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i - po jego wykonaniu - zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd podziela konstatację organów, że w rozpoznawanej sprawie doprowadzenie analizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w rzeczywistości wiązałoby się z jego całkowitą rozbiórką i budową nowego nośnika reklamowego, gdyż istniejąca konstrukcja nośnika reklamowego jest trwale związana z gruntem poprzez stopę fundamentową, zatem nie wystarczy samo skrócenie słupa i wymiana tablicy reklamowej. Niezasadny jest zarzut dokonania przez organy wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie parametrów obiektu budowlanego oraz jego usytuowania względem krawędzi jezdni. Organy dokonały kwestionowanych przez skarżącego ustaleń na podstawie dokumentu w postaci "Operatu technicznego pomiaru kontrolnego usytuowania nośnika reklamowego", sporządzonego przez uprawnionego geodetę na zlecenie organu powiatowego. Wymiary tablicy reklamowej oraz odległość jej obrysu od krawędzi jezdni, które zostały ustalone w oparciu o pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę, różnią się nieznacznie od ustaleń dokonanych przez pracownika organu w protokole oględzin z 12 czerwca 2018 r. Z treści powołanego protokołu oględzin wynika przy tym, że wskazane parametry zostały ustalone przez pracownika organu w przybliżeniu, o czym świadczy użycie znaku " " przed podanymi liczbami. Pracownik organu nie ustalił też w tym protokole wysokości istniejącego nośnika reklamowego. Wbrew twierdzeniu skarżącego z akt sprawy administracyjnej nie wynika, by organy przeprowadziły powtórne oględziny obiektu budowlanego bez udziału strony. Organ natomiast zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie operatu geodezyjnego nośnika reklamowego, który samodzielnie dokonał ponownych pomiarów obiektu. Po sporządzeniu operatu przez geodetę skarżący został pouczony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, i nie zgłosił żadnych uwag do znajdującego się w aktach sprawy operatu geodezyjnego. Operat ten został sporządzony przez uprawnionego w tym zakresie specjalistę, którego fachowości skarżący w żaden sposób nie podważył. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.