VII SA/Wa 539/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., Nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipa 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu zażalenia L W na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB dla [...]") z dnia [...]lipca 2020 r., Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek L W, w sprawie robót budowanych prowadzonych w lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...]- uchylił zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 7 lipca 2020 r. wpłynął do PINB dla [...] mail L W w sprawie prac remontowych polegających na "usuwaniu ścianki pomiędzy pokojem a kuchnią w powierzchni ok. 9 m2 w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] , na skutek których - zdaniem skarżącej - w lokalu nr [...] popękały ściany. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na hałas powstający w wyniku prowadzenia w/w robót. Następnie w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych organ I instancji postanowieniem z [...]lipca.2020 r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek L W, w sprawie robót budowanych. Zdaniem organu legitymacja procesowa do występowania w charakterze strony w sprawach związanych z realizacją inwestycji, w tym samowoli budowlanej, przysługuje jedynie inwestorowi robót, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła L W, wnosząc o przyznanie jej legitymacji procesowej do występowania w charakterze strony lub podmiotu na prawach strony jako właścicielowi lokalu nr [...] w nieruchomości [...] Ponadto wskazała, że nielegalne prace budowlane w lokalu [...]wyrządziły szkody w lokalu [...] . Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia [...]WINB postanowieniem z [...] września 2020 r. uchylił postanowienie PINB dla [...] z [...]lipca 2020 r. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. [...]WINB wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu do załatwienia sprawy. W świetle art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W wyniku analizy akt sprawy, [...]WINB stwierdził, że pismo L W w sprawie robót budowanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] , przesłane zostało do organu I instancji drogą elektroniczną (e-mail z 6 lipca 2020 r.). Organ II instancji podkreślił również fakt, że kolejne pisma skarżącej kierowane lub przekazane do organu powiatowego składane były również we wskazanej wyżej formie. Żadne z tych pism nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym ani w zwykłej formie pisemnej. [...] WINB wyjaśnił, że wniesienie pisma za pośrednictwem poczty elektronicznej nie może zostać potraktowane jako podanie, ponieważ nie zostało ono złożone w sposób określony w art. 63 § 1 k.p.a. Wniesienie przez L W pisma za pomocą poczty elektronicznej na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej - PINB dla [...] , nie wywołuje skutków prawnych, tzn. nie powoduje zainicjowania postępowania przed organem administracji publicznej, stąd też wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. było niewłaściwe. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając brak odniesienia się przez [...]WINB do zarzutów złożonych w zażaleniu, tj. żądania uznania L W za stronę w prowadzonym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...]. Skarżąca zarzuciła również brak należytej staranności w prowadzonym postępowaniu, brak rzetelności w ustaleniach faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2020r., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...]lipca 2020r. o odmowie wszczęcia na wniosek L W postępowania w sprawie robót budowanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 K.p.a. Skoro przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r., II GSK 911/09; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 330 oraz s. 312 i powołane tam orzecznictwo). Jeżeli postępowanie uruchomione zostało na pisemny wniosek strony (złożony w formie dokumentu klasycznego), za datę wszczęcia postępowania uznaje się dzień doręczenia organowi wniosku o wszczęcie postępowania (art. 61 § 3). Pogląd taki potwierdza także orzecznictwo, wedle którego "dla ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego miarodajną jest data złożenia wniosku do urzędu, a nie data jego sporządzenia przez stronę" (m.in. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r., II OSK 980/05, LEX nr 275517; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2014/15, CBOSA). Zgodnie z art. 61 § 3a, datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Przez system teleinformatyczny zgodnie z art. 3 pkt 3 u.i.d.p. należy rozumieć zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm.). Datą wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku podań elektronicznych, wnoszonych do organu za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jest więc moment (dzień) wprowadzenia żądania strony (podania) do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (np. platformy ePUAP), a dokładniej: do urządzenia końcowego tego systemu (tj. odpowiedniego serwera). Takie rozwiązanie ustawodawcy związane jest przede wszystkim z wirtualnym otoczeniem procesu wnoszenia podań elektronicznych do organu administracji publicznej, który w znaczący sposób różni się od tradycyjnych metod wnoszenia podań za pośrednictwem m.in. wyznaczonego operatora pocztowego8. 12. W związku z tym, że datą wszczęcia postępowania, w sytuacji wniesienia podania w formie elektronicznej, jest dzień "wprowadzenia" żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, postępowanie administracyjne zasadniczo nie może być zainicjowane na podstawie wyłącznie sporządzonego wniosku strony, który znajduje się co prawda na jej indywidualnym koncie (np. na platformie ePUAP), lecz który nie został wysłany do organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r., II OSK 980/05, LEX nr 275517). Postępowanie administracyjne może być bowiem wszczęte jedynie na podstawie takiego żądania strony, które czyni zadość wymaganiom formalnym określonym w art. 63 § 2-3a (wyrok WSA z dnia 13 lipca 2018 r., II SAB/Kr 88/18, CBOSA). Podnieść należy, że co prawda w art. 63 § 1 k.p.a. wskazano różne sposoby wnoszenia podań (pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu, ustnie do protokołu lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej), to nie zmienia to faktu, że sporządzenie podania może nastąpić tylko w trzech formach, to jest: pisemnie, ustnie lub w formie dokumentu elektronicznego. Za konstatacją taką przemawia także brzmienie art. 14 k.p.a., statuującego zasadę ogólną pisemności w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z tym przepisem, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 63 § 3a k.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. W przypadku zaś wniesienia podania sporządzonego w formie pisemnej, zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., podanie powinno być podpisane przez wnoszącego. We wszystkich wymienionych powyżej formach sporządzania podania ustawodawca przewidział zatem obowiązek opatrzenia go podpisem wnoszącego. Odstępstwo od tej zasady przewidziane jest jedynie w art. 63 § 3 zdanie drugie k.p.a., w świetle którego, gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Regulacja ta nie znajduje jednak zastosowania w kontrolowanej sprawie. Z art. 46 § 3 K.p.a. wynika, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 K.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy z o informatyzacji. Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971 ze zm.) określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a. pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b. datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego – w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c. datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d. datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Zdaniem Sądu, należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności. Natomiast w § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać trzeba, że pismo skarżącej w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...] zostało przesłane do powiatowego organu nadzoru budowlanego drogą elektroniczną w dniu 6 lipca 2020r. Pismo to nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym ani za pomocą potwierdzonego profilu zaufanego e-PUAP. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że w aktach sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w piśmie z dnia 21 września 2020r., brak dokumentu w formie pisemnej potwierdzającego wniosek o wszczęcie postępowania. Należy więc uznać za trafne stanowisko organu odwoławczego, że wniesienie przez skarżąca podania za pomocą poczty elektronicznej z żądaniem wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie wywołał skutku prawnego i nie mógł być przez organ uznany za wniosek o wszczęcie postępowania. W tym kontekście za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, bowiem organy nie wszczęły postępowania w ramach którego takie postępowanie mogłoby być przeprowadzone. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że zaskarżone postanowienie ma wyłącznie charakter formalny, a jego treść uniemożliwiała odniesienie się do merytorycznych zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2020r. Po drugie, czego skarżąca nie chce dostrzec, jej podanie co prawda nie doprowadziło do wszczęcia postępowania na jej wniosek, jednak stanowiło impuls dla organu do podjęcia z urzędu czynności związanych z prowadzeniem robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] , czego wymiernym dowodem jest kontrola przeprowadzona w dniu [...] lipca 2020r. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2022 r., poz. 329).