VII SA/Wa 54/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant ref.staż. Anna Dmowska-Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi F. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a.") nakazał F. i S.J. rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,70 x 5,70 m zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego istniejących obiektów budowlanych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej współwłasność F. i S.J. jest prowadzone na wniosek J. P. W trakcie postępowania administracyjnego zebrano dokumentację dowodową i ustalono, że na ww. działce istnieje budynek gospodarczy konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,70 x 5,70 m zlokalizowany w granicy z działką sąsiednią [...] ścianą bez otworów i w odległości 3,40 m od granicy z działką nr [...] ścianą z oknem oraz, że budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Z oświadczeń stron i świadków wynika, że budynek powstał w latach 80-tych XX wieku lecz ok. 2001 r. został wyremontowany poprzez wymianę pokrycia dachowego wraz z częściową wymianą belek i krokwi oraz wymianą desek w ścianach konstrukcji drewnianej. Roboty remontowe wymagały złożenia zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w [...] czego inwestor nie dokonał. Dalej organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek powstał w czasie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. lecz wykonano przy nim roboty budowlane wymagające zgłoszenia w czasie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zatem samowolną budowę tego budynku należało rozpatrywać na podstawie przepisów obecnych. Bowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się w stosunku do tych samowolnie wykonanych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. z 1974 r. ponadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie o sygn. akt SA/Kr 2859/95 (OSP 1997/12 poz. 224), organ wskazał, że "przez pojęcie obiektu którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. przed 1 stycznia 1995 r. należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono". Zdaniem organu I instancji przedmiotowy budynek wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane stwarza możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę po spełnieniu określonych przepisami warunków. Te warunki zostały określone w art. 48 ust. 2 ustawy. W powyższym przepisie ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych poprzez lokalizację omawianego obiektu w granicy z działką, co uniemożliwiło legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego. Przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań określonych w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej jako “rozporządzenie". Powyższy przepis stanowi, iż jest możliwe usytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy obiekt budowlnay posiada wym. 7,70 m x 5,70 m i jest jedną ścianą zlokalizowany w granicy z działką. Tym samym przekracza wskazaną w cytowanym przepisie długość. Ponadto ogólną zasadą określoną w warunkach techniczno-budowlanych jest sytuowanie obiektów budowlanych w odległości 3 m od granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bądź 4 m od granicy działki ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Przedmiotowy budynek usytuowany jest jedną ścianą z otworami okiennymi w odległości 3,40 m od granicy działki, drugą nie będącą ścianą ppoż. zaś w granicy działki. W myśl § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynków ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 (czyli 3 m), lecz niemniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Jak wynika z protokołu kontroli budynek jest usytuowany w odległości mniejszej niż 1,5 m, tj. w granicy z działką nr [...] ścianą nie będącą ścianami oddzielenia ppoż. oraz drugą z otworem okiennym w odległości 3,40 m od granicy działki. Tym samym narusza warunki lokalizacyjne wynikające z ww. przepisów w stosunku do granic działki. Skoro więc przedmiotowy obiekt narusza ww. przepisy techniczno - budowlane, niemożliwa jest jego legalizacja. Zatem należało nakazać rozbiórkę budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania F.J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji i stwierdził, że przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno - budowlane, co uniemożliwia jego legalizację, zatem organ I instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli F. J. z i S. J.. W uzasadnieniu wskazali, że budynek, którego dotyczy zaskarżona decyzja został wybudowany w latach 80-tych XX wieku. Od 2001 r. budynek był etapowo remontowany ze względu na słaby stan techniczny drewnianych elementów konstrukcyjnych (krokwie i belki) oraz desek stanowiących poszycie ścian. Zdaniem strony skarżącdej niedopuszczalne jest stosowanie aktualnie obowiązujących przepisów Prawa Budowlanego tj. ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. do budynku, który powstał w okresie obowiązywania prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Zdaniem skarżącyh organ nie miał podstaw, aby nakazać rozbiórkę budynku, gdyż postępowanie administracyjne dotyczące budowy naszego budynku powinno być prowadzone na podstawie ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako "p.p.s.a." – Dz. U. z 2012 r., poz.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania decyzji administracyjnej polega bowiem na nieustannym konfrontowaniu ze sobą sfery prawa i sfery faktów. Organ prowadzący takie postępowanie powinien ustalać stan faktyczny i gromadzić dowody w taki sposób, żeby w końcowej fazie postępowania móc odpowiedzieć na pytanie, jak znaleziona norma prawa może być zastosowana, i odwrotnie: organ powinien poszukiwać takich regulacji prawnych, które byłyby miarodajne dla ustalanego równolegle stanu faktycznego. Biorąc pod uwagę właśnie taki mechanizm postępowania administracyjnego należy zauważyć, że pierwszym podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, jest ustalenie normy lub zespołu norm, które są dla danej sprawy administracyjnej istotne. W szczególności, jeżeli stan faktyczny wiąże się z regulacją, która uległa zmianie, powinien on w pierwszym rzędzie ustalić, czy ma być zastosowana norma dotychczasowa, czy też norma nowa. Ustalenie takie powinno być ugruntowane pełnym materiałem dowodowym i nie może polegać na luźnym wyborze regulacji prawnej. W zakresie ustalania tej regulacji wiąże organ zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) tak samo, jak wiąże ona przy ustalaniu poszczególnych faktów. Dopiero bowiem należycie sprawdzone fakty pozwolą na wybór odpowiedniego rozwiązania prawnego. W analizowanej sprawie organy obu instancji nie dostrzegły tego mechanizmu i wynikających z niego obowiązków. Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], jak i orzekający w drugiej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjęli, że w sprawie mają zastosowanie normy prawa budowlanego z 1994 r. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest to, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Uzewnętrznieniem zaś stosunku ustawodawcy do samowoli budowlanej jest art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym podjęcie budowy lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, powoduje nakazanie przez właściwy organ rozbiórki obiektu lub jego części. Rygoryzm art. 48 łagodzi art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że nie stosuje się art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowania administracyjne. Istotą zatem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest to, aby do samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w tym przepisie nie stosować art. 48, ale regulacje zawarte w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., które miały charakter łagodniejszy dla sprawcy takiej samowoli. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek powstał w latach 80-tych XX wieku lecz ok. 2001 r. został wyremontowany poprzez wymianę pokrycia dachowego wraz z częściową wymianą belek i krokwi oraz wymianą desek w konstrukcji drewnianej. Roboty remontowe wymagały zgłoszenia czego inwestor nie dokonał. Innymi słowy budynek ten powstał w czasie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. lecz wykonano przy nim roboty budowlane wymagające zgłoszenia w czasie obecnie obowiązującej ustawy tj. Prawa budowlanego z 1994 r., wobec czego samowolną budowę tego budynku należało rozpatrywać na podstawie przepisów obecnych. Jednakże organ I instancji nie zauważył jednej ważnej, wręcz podstawowej okoliczności, a mianowicie, że w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego mowa jest o obiektach budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Zauważyć należy, że czym innym jest nieukończenie i kontynuacja robót budowlanych, a czym innym jest remont, który oznacza wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie. Organ I instancji nie wyjaśnił jakie roboty zostały wykonane i jak należało je zakwalifikować. Organ II instancji również pominął te okoliczności, powielając w istocie argumentację organu I instancji. Tymczasem, zgodnie z art. 7 K.p.a. i jeden i drugi organ powinny były podjąć "wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego", a zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. "wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Nie czyniąc tego organy naruszyły powyższe przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie stan faktyczny sprawy nie został ustalony w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu ustalenie daty zakończenia robót budowlanych ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że w przypadku ustalenia, iż skarżący nie kontynuowali robót budowlanych po 1 stycznia 1995 r. zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły jednoznacznie, czy w sprawie spełniony został warunek zakończenia budowy przedmiotowego budynku przed datą wejścia w życie nowych przepisów, a to stanowiło naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec braku ustalenia przez organy, która z regulacji prawnych znajdzie zastosowanie w sprawie twierdzenie, że nie ma możliwości legalizacji przedmiotowej samowolni budowlanej należy uznać, za co najmniej przedwczesne. Dopiero bowiem ustalenie powyższej kwestii pozwoli na ocenę, czy istotnie decyzja o rozbiórce budynku jest jedyną prawidłową, jaka może zostać wydana w przedmiotowej sprawie. Wobec braku ustalenia przez organy, która z regulacji prawnych znajdzie zastosowanie w sprawie należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę wskazana wyżej ocenę prawną. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.