VII SA/Wa 54/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. O. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1, art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze zmianami) w związku z art. 103, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 267) dalej k.p.a., nakazał J. i Z. M. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku inwentarskiego - gołębnika znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że obiekt ten został wybudowany samowolnie około 1960 r. zatem do niego stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Ustalił również, że działka na której znajduje się budynek inwentarski - gołębnik, nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co nie oznacza, że przeznaczenie tego obiektu nie podlega ocenie w kontekście przesłanek z art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu powołującego się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygnatura: VII SA/Wa 371/10, oraz innych orzeczeń sądowoadministracyjnych (por. np NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2014 r. II OSK 48/13) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał zatem właścicieli – J. i Z. M. do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowego budynku inwentarskiego - gołębnika znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...]. Po stwierdzeniu ,że właściciele nie wywiązali się z powyższego obowiązku i nie przedłożyli wymaganego dokumentu, jak również nie poinformowali Inspektoratu, że o taką decyzję wystąpili organ uznał, że opisany stan faktyczny wyczerpuje przesłanki art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane z uwagi na fakt, iż brak jest decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowego obiektu organ rozstrzygający nie jest w stanie ustalić, czy przedmiotowy budynek inwentarski - gołębnik jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Organ wskazał, że zbędnym jest ustalenie, czy przedmiotowy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia albowiem stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę do zastosowania rozbiórki wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].10.2014 r., nakazującej właścicielom – J. i Z. M. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku inwentarskiego - gołębnika znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nakazał właścicielom - J. i Z. M. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku inwentarskiego - gołębnika znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakaz całkowitej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. budynki inwentarskiego - gołębnika znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], nie znajduje uzasadnienia dlatego organ zmienił kwalifikację prawną nakazując rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ zobowiązany jest badać obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 06.11.2007 r., sygn. akt II ( 1454/06; wyrok NSA z dnia 08.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1318/06; wyrok NSA z 08.07.2008 r., sygn. akt II OSK 778/07; wyrok NSA z dnia 26.07.2007 r., sygn. akt II ( 1094/06). Wskazał też uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 w której stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzeni o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W/w uchwale wskazno dodatkowo, że " (...) w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budową zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. Zdaniem organu, brak aktualnie obowiązującego planu uniemożliwiał wykluczenie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. PINB w [...] uznał, że brak wydania decyzji o warunkach zabudowy przesądza o usytuowaniu obiektu na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, co stało się podstawą do orzeczenia rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał, że do odwołania z dnia [...].10.2014 r. skarżący załączył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a do protokołu Nr [...] z przyjęcia interesantów w dniu [...].10.2014 r. załączono zawiadomienie Urzędu Gminy [...] z dnia [...].10.2014 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z legalizacją m. in. przedmiotowego budynku inwentarskiego (gołębnika). Powyższa okoliczność nie powoduje jednak po stronie tut. organu obowiązku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż analiza akt sprawy wykazała, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku zachodzi przesłanka art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zauważył, że art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga jednoznacznego wykazania, że w konkretnej sytuacji naruszenie prawa wywołuje bądź nie wywołuje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, ponieważ organ I instancji nie dokonał analizy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, celem zbadania przesłanki zawartej z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. to uczynił to organ odwoławczy wskazując na niezgodne z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) usytuowanie obiektu w odległości zmiennej ok. 1,15 m - 1,70 m od ściany budynku gospodarczego z otworami okiennymi. W związku z tym zdaniem organu II instancji ewentualna legalizacja gołębnika nie jest możliwa i zaszły podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. M. - reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji , wskazując, że zgodnie z żądaniem organu uzyskał w dniu 13 marca 2015 r. decyzję o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest uzasadniona. Zgodzić należy się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż w rozpoznawanej sprawie do likwidacji samowoli budowlanej, która miała miejsce około 1990 r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., wyłączone jest stosowanie art. 48 ustawy. Oznacza to, że likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie przepisów art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. Podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym " Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Powyższy zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją pierwszej instancji wyznacza zakres rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym bowiem musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Inaczej mówiąc, charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując tą zasadę, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta ale w granicach sprawy. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Zasada dwuinstancyjności zakazuje zmiany przyjętego w decyzji organu I instancji przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy i nie zezwala oparcie przez organ drugiej instancji decyzji na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdza, że zarzuty odwołania są zasadne, ale dostrzega inne okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, a które w jego ocenie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, strona ma bowiem prawo płynące właśnie z zasady dwuinstancyjności do dwukrotnego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej jak i zagadnienia prawnego. Powyższej zasady organ odwoławczy nie dotrzymał. Sąd zauważa również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał zatem właścicieli – J. i Z. M. do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowego budynku inwentarskiego - gołębnika znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...]. Z. M., zgodnie z żądaniem organu, uzyskał w dniu 13 marca 2015 r. decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto wskazane przez organ odwoławczy naruszenie § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) usytuowanie obiektu w odległości zmiennej ok. 1,15 m - 1,70 m od ściany budynku gospodarczego z otworami okiennymi nie jest trafne, bowiem przepis ten nakazuje by budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, nie był sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej. W niniejszej sprawie nie dokonano więc prawidłowych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego z uwagi na naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżone decyzje.