VII SA/Wa 54/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odstąpienia od wydania decyzji oddala skargę VII SAAA/a 54/17 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 2016r, Nr [...] , umarzającej postępowanie w sprawie wykonanych bez pozwolenia organu konserwatorskiego robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy [...] w [...] z wyłączeniem wymiany drzwi wejściowych do ww. lokalu - uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odstąpieniu od wydania decyzji, o której mowa w art. 45 ust 1 pkt. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Miejski Konserwator Zabytków w [...], decyzją z dnia [...] maja 2016r, Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonanych bez pozwolenia konserwatorskiego robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy pl. [...] w [...], z wyłączeniem kwestii wymiany drzwi wejściowych do lokalu nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że kamienica w której jest usytuowany lokal mieszkalny nr [...] posiada indywidualny wpis do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...] marca 1962r. Ponadto stanowi część zespołu urbanistyczno - architektonicznego i warstw kulturowych miasta [...] wpisanego w dniu [...] listopada 1959r do rejestru zabytków pod nr [...]. Lokal mieszkalny nr [...] zlokalizowany jest na parterze kamienicy i składa się z jednego pomieszczenia pełniącego rolę pokoju mieszkalnego z wydzieloną łazienką. W świetle opinii sporządzonej na potrzeby postępowania przez rzeczoznawcę w branży konstrukcyjno - budowlanej, organ stwierdził, że roboty budowlane przeprowadzone przez B. L. w lokalu mieszkalnym nr [...], z konserwatorskiego punktu widzenia, nie spowodowały degradacji w/w lokalu, a tym samym nie miały przełożenia na stan całego budynku. Wymiana instalacji elektrycznej i wodociągowej oraz przyłącza urządzeń kanalizacyjnych wpłynęła na poprawę stanu technicznego oraz podniosła standard użytkowy lokalu. Tego rodzaju infrastruktura funkcjonowała już wcześniej w przedmiotowym lokalu. Wykonane prace nie polegały więc na wprowadzeniu nowej technologii sprzecznej z zabytkowym charakterem kamienicy, polegały na wymianie wyeksploatowanego materiału i urządzeń, w celu umożliwienia prawidłowego funkcjonowania instalacji i użytkowania lokalu. Demontaż ścianki działowej wykonanej w konstrukcji lekkiej drewnianej, obłożonej płytami pilśniowymi nie ma istotnego wpływu na układ funkcjonalno - przestrzenny lokalu i jego odbiór wizualny; usunięta ścianka działowa pojawiła się na wcześniejszym etapie użytkowania pomieszczenia jako element wtórny, służący wydzieleniu strefy wejściowej; czasowe wydzielenie powierzchni lokalu lub stworzenie otwartego planu bez ingerencji w ściany konstrukcyjne i działowe wykonane w konstrukcji murowanej, stałej w celu aranżacji funkcjonalnej pomieszczenia, ma charakter w pełni odwracalny i nie ingeruje w substancją zabytkową obiektu. Prace polegające na wykończeniu powierzchni ścian poprzez wykonanie gładzi gipsowej i warstwy malarskiej służą poprawie stanu technicznego wykończenia lokalu oraz poprawie odbioru wizualnego wnętrza; tożsamy cel ma również montaż sufitu podwieszanego w postaci płyt kartonowo-gipsowych na stelażu systemowym bez oddziaływania na sposób wykończenia istniejącego sufitu drewnianego, stanowiącego pierwotne wykończenie lokalu i ma on charakter "odwracalny", nie ingerujący w istotny sposób w substancję zabytkową lokalu i obiektu. W kwestii usunięcia pieca kaflowego Miejski Konserwator Zabytków w [...] stwierdził, iż usunięcie pieca kaflowego nie noszącego znamion zabytkowego elementu, datowanego na podstawie pozostającej w zasobach biura dokumentacji fotograficznej na lata 40 - 50 XX wieku i wprowadzenie alternatywnego źródła ciepła w postaci grzejników elektrycznych, nie wymagających ingerencji w substancję zabytkową obiektu (ze względu na brak potrzeby wprowadzenia do lokalu instalacji dostarczającej czynnik grzewczy) nie wpłynęło w sposób istotny na stan lokalu. Oba urządzenia grzewcze użytkowane są w sposób zindywidualizowany, uzależniony od bieżących potrzeb użytkownika lokalu. Niezależnie od rodzaju wprowadzonego w pomieszczeniu źródła ciepła, fakt iż lokal jest w chwili obecnej nieużytkowany, decyduje o tym, że prawdopodobnie jako wyodrębniona powierzchnia nie będzie on indywidualnie ogrzewany. Miejski Konserwator Zabytków w [...] zastosował się do wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].10.2015r, którą uchylona została wcześniejsza decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2014r, Nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylając decyzję organu pierwszej instancji wyraził wątpliwość dotyczącą kwestii wykonania nowych warstw wykończeniowych podłogi (jej zakresu oraz wpływu na substancję zabytkową obiektu). W związku z powyższym Miejski Konserwator Zabytków w [...] zlecił wykonanie przez rzeczoznawcę budowlanego oględzin stanu technicznego stropu między kondygnacją parteru i piwnicy w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] oraz oceny wpływu ewentualnego poszerzenia otworu drzwiowego prowadzącego do lokalu nr [...]. Następnie Miejski Konserwator Zabytków w [...] na podstawie opracowania pt.: "Ekspertyza Stanu Technicznego dot. stanu technicznego stropu między kondygnacjami parteru i piwnicy w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] oraz oceny wpływu ewentualnego poszerzenia otworu drzwiowego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]", sporządzonego przez Rzeczoznawcę Budowlanego, mgr inż. W. B. stwierdził, że wykonanie nowych warstw wykończeniowych podłogi nie miało wpływu na stan techniczny ceglanych sklepień pod lokalem, a tym samym przełożenia na stan techniczny lokalu i całego obiektu budowlanego. W zakres remontu posadzki (zgodnie z ekspertyzą) wchodziły następujące prace: demontaż starej posadzki drewnianej, demontaż płyty wiórowej podposadzkowej, montaż warstwy wyrównawczej - 5 cm, montaż styropianu - 5 cm, montaż folii polietylenowej, wykonanie szlichty cementowej - 5 cm, montaż paneli podłogowych. Zwiększenie obciążenia na stropie, które powstało w wyniku wykonania nowych wylewek cementowych, nie miało wpływu na nośność stropu, co wynika z obliczeń zamieszczonych w przedmiotowej ekspertyzie. Zdaniem organu I instancji zastosowanie w przedmiotowej sprawie środków przewidzianych w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bezcelowe, ponieważ przeprowadzone prace nie wywarły negatywnego wpływu na substancję zabytkową kamienicy, natomiast poprawiły estetykę oraz warunki techniczne i użytkowe lokalu. Z tego względu należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rozpoznając odwołanie M. S. ( współwłaścicielki większościowego udziału w kamienicy ) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko organu pierwszej, iż wykonane samowolnie roboty budowlane w lokalu mieszkalnym nr 2 nie wywarły negatywnego wpływu na zabytek i są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że działania przy zbytkach, podejmowane bez pozwolenia właściwego organu, mogą - lecz nic muszą - wywierać na zabytek negatywnego wpływu. Dokonując wykładni przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy mieć na uwadze, że jego celem jest usunięcie efektów tych działań podejmowanych bez pozwolenia lub wbrew warunkom określonym w pozwoleniach właściwych organów, które powodują uszczerbek dla wartości obiektu lub obszaru chronionych z konserwatorskiego punktu widzenia. Nakaz wydania decyzji, o których mowa tym przepisie, w przypadku stwierdzenia dokonania przy zabytku czynności bez wymaganego konserwatorskiego, należy interpretować jako nakaz wszczęcia postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji odstępującej od wydania zobowiązania bądź nakazu przeprowadzenia określonych prac przy zabytku, w razie stwierdzenia, że dokonane zmiany nie wywarły na zabytek negatywnego wpływu. Przyjęcie innej interpretacji art. 45 ust. 1, doprowadzi do sytuacji, w której organy ochrony zabytków będą wydawały decyzje nakazujące usunięcie skutków takich działań, na które strona mogłaby uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że celem przepisu art. 45 cyt. ustawy jest usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku. Organ konserwatorski powinien wskazać, jakie wartości zabytkowego obiektu zostały naruszone na skutek przeprowadzonych prac. W ocenie organu odwoławczego Miejski Konserwator Zabytków w [...] szczegółowo i wyczerpująco i prawidłowo omówił wpływ wykonanych robót budowlanych (wymiana instalacji elektrycznej i wodociągowej, demontaż ścianki działowej, wykończenie powierzchni ścian, montaż sufitu podwieszanego, usunięcie pieca kaflowego), na stan zachowania zabytku, i stwierdził, że nie miały one negatywnego wpływu na substancję zabytkową kamienicy. Jednakże decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że podstawą decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 Kpa, jest ustalenie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane w budynku wpisanym do rejestru zabytków zostały przeprowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia organu konserwatorskiego, Miejski Konserwator Zabytków w [...] zobowiązany był do oceny wpływu wykonanych prac na zabytek, a w konsekwencji wydania decyzji co do istoty sprawy. W przypadku ustalenia, że prace uzyskałyby akceptację organu ochrony zabytków należy wydać decyzję o odstąpieniu od wydania decyzji zobowiązującej. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego taka sytuacja ma miejsce w omawianej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor B. L. uzyskałaby zgodę organu ochrony zabytków na przeprowadzone prace budowlane gdyż legitymowała się pełnomocnictwem z dnia [...].06.2009 r. udzielonym przez pozostałe współwłaścicielki kamienicy . Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: ) naruszenie praworządności - w tym art. 7,8,9 KPA 2) naruszenie praw i interesów skarżącej -jako strony-przez nieuwzględnienie stosownych przepisów prawa wynikających z KPA, oraz m.in. z art. 199,201 i 204 KC 3) naruszenie przepisów prawa głównie art. 36 i 45 ustawy o ochronie zabytków przez błędną ich wykładnię, jak również niewłaściwą, dowolnie przyjętą interpretację 4) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności w sprawie 5) bezpodstawność - wynikającą ze świadomego przyzwolenia MKiDN na łamanie lub obchodzenie prawa 6) stworzenie precedensu torującego drogę samowolom budowlanym przy zabytkach 7) stronniczość na rzecz sprawcy samowoli Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji ] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].11.2016r oraz zmianę decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] poprzez nakazanie sprawcy samowoli – B. L. przywrócenie i doprowadzenie zabytku do jak najlepszego poprzedniego stanu, w szczególności : a) postawienie pieca kaflowego w miejscu poprzedniego, z przywróceniem jego funkcji paleniskowej i grzewczej, lub stałą instalację alternatywnego źródła grzewczego na paliwa stałe b) wydzielenie ścianami działowymi poprzednio funkcjonujących pomieszczeń, a mianowicie: kuchni, łazienki i pokoju c) przywrócenie poprzedniego układu oddzielnych instalacji sanitarnych dla potrzeb kuchni oraz w łazience: WC i wanny lub kabiny W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Z akt sprawy wynika, że w sprawie wykonanych przez B. L. bez pozwolenia organu konserwatorskiego robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r , sygn. akt. I S.A./Wa 615/11 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r oraz decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 201 Or. Podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma więc kwestia związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011r, sygn. akt. I S.A./Wa 615/11. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 200r, nr 153, poz. 1270 ze zm. ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przesądził, że do prowadzenia jakichkolwiek prac w lokalu mieszkalnym nr [...] nie upoważniały B. L. pełnomocnictwa pochodzące od pozostałych współwłaścicielek nieruchomości. Prace te nie mieszczą się bowiem pod pojęciem zarządu i administrowania nieruchomością, ani nie mają nic wspólnego ze zniesieniem współwłasności. Pomimo braku przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z zabytku, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków sąd nakazał organowi konserwatorskiemu ocenić skutki przeprowadzonych robót budowlanych wskazując na przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że organ konserwatorski po pierwsze miał zbadać i wyjaśnić, czy w wyniku rozebrania ścianek działowych i pieca w lokalu nr [...] lokal ten nie utracił dotychczasowej funkcji mieszkalnej na rzecz funkcji usługowej (jak twierdzi skarżąca), a jeśli tak, to czy ma to wpływ na jego zabytkowy charakter. Po wtóre, organ musi ustalić, czy rzeczywiście, jak twierdzi skarżąca, B. L. dokonując wylewki w podłodze lokalu nr [...] rozebrała istniejące belki stropowe (pod podłogą lokalu, a nad piwnicą) i czy miało to wpływ na zabytkowy charakter kamienicy, a nade wszystko, czy wraz z nową wylewką nie zagraża to konstrukcji lokalu i piwnicy. Gdyby bowiem organ w przepisanej prawem formie rozstrzygał o pozwoleniu na wylewkę, musiałby te aspekty uwzględnić, skoro jego zadaniem jest m. in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.). Oceny tego zagrożenia może dokonać w oparciu o dowód z opinii biegłego. Sąd stwierdził, iż dopiero takie ustalenia i oceny mogą przesądzić albo o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w oparciu o art. 45 ust. 1 u.o.z. (wobec uprzedniego zaniechania w przedmiocie wstrzymania robót), albo 0. zastosowaniu środków przewidzianych w tym przepisie. Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że organy administracji nie wyjaśniły sprawy na tyle, aby możliwe było jej merytoryczne rozstrzygnięcie, czym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Miejski Konserwator Zabytków w [...] zastosował się do oceny prawnej 1. wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku sądowym. Zlecił rzeczoznawcy budowlanemu wykonanie ekspertyzy stanu technicznego stropu między kondygnacją parteru i piwnicy w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] oraz oceny wpływu ewentualnego poszerzenia otworu drzwiowego prowadzącego do lokalu nr [...]. Następnie na podstawie sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, mgr inż. W. B. ekspertyzy stwierdził, że wykonanie nowych warstw wykończeniowych podłogi nie miało wpływu na stan techniczny ceglanych sklepień pod lokalem, a tym samym przełożenia na stan techniczny lokalu i całego obiektu budowlanego. Prace te z punktu widzenia konserwatorskiego nie miały one negatywnego wpływu na substancję zabytkową kamienicy. Organ konserwatorski szczegółowo opisał i ocenił wpływ wszystkich robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym ( wymiana instalacji elektrycznej i wodociągowej, demontaż ścianki działowej, wykończenie powierzchni ścian, montaż sufitu podwieszanego, usunięcie pieca kaflowego), na stan zachowania zabytku stwierdzając, że nie miały one negatywnego wpływu na substancję zabytkową kamienicy. Zgodzić należy się z organem odwoławczym w kwestii dokonanej wykładni przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten ma na celu usunięcie efektów samowolnych działań, które powodują uszczerbek dla wartości obiektu lub obszaru chronionych z konserwatorskiego punktu widzenia. Natomiast w przypadku kiedy prowadzone bez pozwolenia konserwatorskiego roboty budowlane nie stanowią zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku zbędne jest nakładanie obowiązków, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W niniejszej sprawie zastosowanie środków wymienionych w art. 45 ust. 1 ww. ustawy było bezcelowe ponieważ przeprowadzone prace nie wywarły negatywnego wpływu na substancję zabytkową kamienicy. Z ustaleń organów konserwatorskich wynika także, że wykonane prace poprawiły estetykę i warunki techniczno-użytkowe lokalu. Nie można natomiast zgodzić należy się z organem odwoławczym, że inwestor B. L. uzyskałaby zgodę organu ochrony zabytków na przeprowadzone prace budowlane gdyż legitymowała się pełnomocnictwem z dnia [...].06.2009 r. udzielonym przez pozostałe współwłaścicielki kamienicy. Zaprezentowane stanowisko pozostaje w sprzeczności z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011r, sygn. akt. I S.A./Wa 615/11. Oceniając przeprowadzone postępowanie, Sąd stwierdza, że organy obu instancji przeprowadziły je z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku oraz z poszanowaniem obowiązujących przepisów, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi G'.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718).